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2015 Bericht - Erhaltungsbedarfsprognose im Bundesfernstraßenbau

22.05.2015

0 Zusammenfassung
Im Bundesverkehrswegeplan (BVWP) wird auf Basis von Verkehrsprognosen sowie ökonomischen, ökologischen und raumordnerischen Bewertungsverfahren der zukünftige Bedarf an Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen bestimmt. Der BVWP enthält damit die Investitionsstrategie der Bundesregierung für die Verkehrsinfrastruktur. Er listet für den Bereich des Bundesfernstraßenbaus den Neu- und Ausbaubedarf in Einzelbaumaßnahmen auf. Für die Erhaltung der Bundesfernstraßen weist er das finanzielle Volumen aus. Basis hierfür ist die Erhaltungsbedarfsprognose.

Derzeit gilt der BVWP 2003. Für den Erhaltungsbedarf liegt ihm eine Prognose für die Jahre 2001 bis 2015 zugrunde. Zur Überprüfung dieser Prognose ließ das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) in den Jahren 2010 bis 2012 eine weitere Prognose für den Zeitraum 2011 bis 2025 erstellen. Für den in Aufstellung befindlichen Bundesverkehrswegeplan 2015 ist eine neue Erhaltungsbedarfsprognose für den Zeitraum 2016 bis 2030 erforderlich.

Der Bundesrechnungshof prüfte das Verfahren zur Erstellung von Erhaltungsbedarfsprognosen und deren spätere Umsetzung. Dazu untersuchte er die Methodik der aktuellen Erhaltungsbedarfsprognose für den Zeitraum 2011 bis 2025. Hinsichtlich der Umsetzung betrachtete er die Entwicklung der Erhaltungsausgaben für die Bundesfernstraßen in den Jahren 2003 bis 2013 und prüfte, ob das BMVI seine ursprünglichen Erhaltungsziele des BVWP 2003 erreicht hat.

Ziel der Prüfung war es, Empfehlungen für die Erstellung der Erhaltungsbedarfsprognose für den Zeitraum 2016 bis 2030 und für deren spätere Umsetzung zu geben.

0.1
Die Auswertungen des Bundesrechnungshofes zeigen, dass die Erhaltung der Bundesfernstraßen in den vergangenen Jahren im Vergleich zu den Vorgaben der Erhaltungsbedarfsprognose 2001 bis 2015 deutlich unterfinanziert war. Unter Berücksichtigung der Preissteigerungen hat das BMVI lediglich in den Jahren 2009 und 2013 die notwendigen Erhaltungsmittel zur Verfügung gestellt. Überdies führten neue technische Vorschriften in den vergangenen Jahren zu erheblichen zusätzlichen Erhaltungskosten, welche noch nicht in der Erhaltungsbedarfsprognose des BVWP 2003 eingerechnet werden konnten.

Die Unterfinanzierung der Erhaltung und die steigende Güterverkehrsbelastung führten in den vergangenen Jahren zu einer fortschreitenden Verschlechterung des Zustands der Bundesfernstraßen. Offensichtlich wird dies bei den Brücken, bei denen im Jahr 2011 fast jede zweite Brücke nur einen ausreichenden bis ungenügenden Zustand aufwies.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die im Bundeshaushalt zu veranschlagenden Erhaltungsmittel an der Erhaltungsbedarfsprognose zu orientieren und zusätzlich bei der Veranschlagung die Baupreisentwicklung zu berücksichtigen. Außerdem sollte das BMVI die Erhaltungsbedarfsprognose in kürzeren Abständen aktualisieren, da sich das technische Regelwerk, die tatsächliche Verkehrsbelastung und die Zustände der Bundesfernstraßen kontinuierlich ändern. (Nrn. 2 und 4.2)

0.2
Für die Erhaltungsbedarfsprognose 2011 bis 2025 gab das BMVI das Ziel vor, auf den Bundesfernstraßen das Zustandsniveau des Jahres 2010 zu halten. Damit strebte das BMVI für das Jahr 2025 einen Zustand an, dessen Erreichen kurzfristig die Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen auf 2 000 Fahrstreifen-km der Autobahnen und auf 3 400 km der Bundesstraßen erfordere. Allein für das Erreichen des unbefriedigenden Zieles, das Zustandsniveau des Jahres 2010 zu halten, wären künftig Erhaltungsausgaben von bis zu 3,8 Mrd. Euro pro Jahr nötig.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes sollte das BMVI für die dem BVWP 2015 zugrunde zu legende Erhaltungsbedarfsprognose 2016 bis 2030 ein höheres Zustandsniveau für die Bundesfernstraßen vorgeben. Der Bundesrechnungshof ist sich bewusst, dass das Erreichen eines höheren Substanzniveaus mit einem erheblichen finanziellen Mehraufwand verbunden ist. Durch Halten des Zustandsniveaus des Jahres 2010 können die Bundesfernstraßen aber ihrer Aufgabe langfristig nicht gerecht werden, was sich negativ auf den Wohlstand und das Wirtschaftswachstum in Deutschland auswirken würde. Außerdem sollte das BMVI sicherstellen, dass die Straßenbauverwaltungen Erhaltungsmaßnahmen im notwendigen Umfang durchführen. Sie sollten sich nicht, wie in der Vergangenheit, überwiegend auf lediglich oberflächenverbessernde und damit nur kurzzeitig wirksame Maßnahmen an den Fahrbahnen beschränken.

Der Bundesrechnungshof stellte bei einer stichprobenartigen Prüfung fest, dass die Straßenbauverwaltungen in erheblichen Umfang (12,4 %) Erhaltungsmittel nicht zweckentsprechend eingesetzt haben. Dabei buchten sie sowohl Neu- und Ausbaumaßnahmen als auch von den Ländern zu tragende Kosten aus den Erhaltungstiteln. Das BMVI sollte im Rahmen seiner Fachaufsicht künftig auf die Straßenbauverwaltungen einwirken, dass diese die Haushaltsmittel des Bundes für Erhaltungsmaßnahmen zweckentsprechend verwenden. Nur so ist ein aussagekräftiger Soll-Ist Vergleich möglich. (Nrn. 3.1, 4.1 und 4.2)

0.3
Der in der Erhaltungsbedarfsprognose 2011 bis 2025 ermittelte Erhaltungsbedarf für die Bundesfernstraßen basiert auf einem für das BMVI im Einzelnen nicht prüfbaren Verfahren. Das BMVI hat lediglich die prognostizierten Erhaltungskosten bei den Fahrbahnen anhand vereinfachter Berechnungen plausibilisiert. Der Bundesrechnungshof hält dies für die Erhaltungsbedarfsprognose 2016 bis 2030 für nicht hinnehmbar. Er hält es für notwendig, dass sich das BMVI aufgrund eigener Erkenntnisse (mindestens durch Stichproben) von der Richtigkeit der Ergebnisse der Erhaltungsbedarfsprognose überzeugt. Dazu sollte das BMVI einen Standardprozess zur Qualitätssicherung des BVWP einführen. (Nrn. 3.2 und 4.1)

0.4
Unterschiedliche Arten von Erhaltungsmaßnahmen führen nicht nur zu unterschiedlich hohen Kosten, sondern auch zu einem unterschiedlich hohen gesamtwirtschaftlichen Nutzen. Bisher hat das BMVI den gesamtwirtschaftlichen Nutzen von Erhaltungsmaßnahmen bei den Erhaltungsbedarfsprognosen nicht gesondert berücksichtigt und damit die Kosten nicht vollständig erfasst.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, den gesamtwirtschaftlichen Nutzen von Erhaltungsmaßnahmen in der Erhaltungsbedarfsprognose zu berücksichtigen. Dazu sollte das BMVI für die Erhaltungsbedarfsprognose 2016 bis 2030 die angestrebte Verfügbarkeit von Strecken in Abhängigkeit von deren verkehrlicher Belastung festlegen. Denn der angestrebte Grad der Verfügbarkeit hat direkten Einfluss auf die Höhe der Erhaltungskosten. (Nrn. 3.3 und 4.1)

0.5
Die Erhaltungsbedarfsprognose 2011 bis 2025 hält Erhaltungsinvestitionen von bis zu 3,8 Mrd. Euro pro Jahr für notwendig. Ausgehend von den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes ist zu erwarten, dass die künftigen Erhaltungskosten deutlich über dieser Prognose liegen werden. Verbleiben die Gesamtinvestitionen in den Bundesfernstraßenbau auf dem Niveau der vergangenen Jahre, so werden künftig kaum noch Neu- und Ausbaumaßnahmen finanziert werden können.

Der Bundesrechnungshof weist darauf hin, dass die für eine sachgerechte und wirtschaftliche Erhaltung notwendigen Investitionen erheblich steigende finanzielle und personelle Ressourcen bei Bund und Ländern erfordern werden. Ohne ausreichende finanzielle und personelle Ressourcen sind die Länder nicht in der Lage, die Erhaltungsmaßnahmen zu planen und während des Baus zu überwachen.

Dabei ist zu beachten, dass die dafür notwendige Personalgewinnung zeitlich aufwendig sein kann. Eine Steigerung der Investitionen muss daher auf die personelle Situation abgestimmt werden. Bezogen auf die Erhaltungsinvestitionen kann dies bedeuten, dass notwendige Erhaltungsmaßnahmen zunächst verschoben und gegebenenfalls mit gestiegenen Kosten zu einem späteren Zeitpunkt nachgeholt werden müssen. Deshalb können fehlende personelle Ressourcen in den Straßenbauverwaltungen in der Gegenwart zu weiter steigenden Erhaltungsinvestitionen in der Zukunft führen. (Nr. 5)

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