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2016 Bericht - Plausibilisierung der Investitionskosten von Straßenbauprojekten zur Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans 2030

23.03.2016

0 Zusammenfassung
Der Bundesverkehrswegeplan (BVWP) stellt die Investitionsstrategie der Bundesregierung für die Verkehrsinfrastruktur dar. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet gegenwärtig den BVWP 2030. Dieser soll den derzeit gültigen BVWP 2003 ablösen. Im Zuge der Aufstellung des BVWP 2030 forderte das BMVI die Länder auf, die aus ihrer Sicht erforderlichen Aus- und Neubauprojekte für Straßen anzumelden. Diese meldeten über 1 800 Straßenprojekte mit einem Volumen von 114 Mrd. Euro an.

Die angemeldeten Projekte durchlaufen ein Bewertungsverfahren mit dem Ziel, für jedes Projekt ein Nutzen-Kosten-Verhältnis (NKV) zu ermitteln. Hierfür werden alle monetarisierbaren Auswirkungen (Nutzen) den Investitionskosten gegenübergestellt. Das NKV hängt wesentlich von realistisch ermittelten Investitionskosten ab.

Das BMVI beauftragte ein Ingenieurbüro (Büro), ein Verfahren zur Plausibilisierung der angemeldeten Investitionskosten zu entwickeln. Durch die Plausibilisierung sollten sowohl die Verlässlichkeit der Kostenermittlung als auch die Vergleichbarkeit der NKV der gemeldeten Straßenbauprojekte untereinander verbessert werden.

Der Bundesrechnungshof prüfte das Plausibilisierungsverfahren, die Plausibilisierung der angemeldeten Investitionskosten sowie die Ermittlung der Projektkosten durch die Länder an ausgewählten Beispielen.

0.1
Das Ziel des BMVI, die Kostenermittlungen der von den Ländern gemeldeten Straßenbauprojekte zu plausibilisieren, um deren Verlässlichkeit zu verbessern, wurde insgesamt nicht erreicht. Damit sind auch die NKV der Projekte weder verlässlicher noch besser untereinander vergleichbar.

Der Bundesrechnungshof stellte im Einzelnen folgende Mängel fest:

0.2
In einem ersten Schritt sollte das Büro ein Plausibilisierungsverfahren entwickeln und dabei auf der Grundlage fertiggestellter Straßenbauprojekte repräsentative Kostenober- und Kostenuntergrenzen (Vergleichskosten) errechnen.

Das BMVI prüfte das Plausibilisierungsverfahren nicht auf seine Qualität und Eignung. Es gab die Anwendung des Verfahrens frei, obwohl es die Herleitung der Vergleichskosten nicht im Detail kannte.

Dem BMVI gelang es nicht, dem Büro eine ausreichend große Zahl an fertiggestellten Straßenbauprojekten zur Berechnung der Vergleichskosten vorzulegen. Daher ergänzte das Büro in erheblichem Umfang fehlende Kostendaten mit eigenen Daten, deren Qualität und Richtigkeit das BMVI nicht kannte.

Erschwerend kommt hinzu, dass das BMVI nicht sichergestellt hat, dass die Vergleichskosten ausschließlich auf Grundlage von schlussgerechneten Projekten berechnet wurden. Damit sind die ermittelten Vergleichskosten eher zu niedrig. Nur bei schlussgerechneten Projekten sind alle Kostensteigerungen berücksichtigt. (Nr. 2.)

0.3
In einem zweiten Schritt plausibilisierte das Büro mit Hilfe der zuvor ermittelten Vergleichskosten die Investitionskosten der gemeldeten Straßenbauprojekte. Die Ergebnisse stellte es in Dossiers dar. Da in den Dossiers wesentliche Informationen fehlten, waren die Ergebnisse der Plausibilisierung nicht nachvollziehbar. Das BMVI hat diese nicht kontrolliert. Es verließ sich vollständig auf die Aussagen des Büros.

Lagen die gemeldeten Investitionskosten unter der jeweiligen Kostenuntergrenze, sollte die Kostenberechnung mit den Ländern besprochen werden. Um den Aufwand für Rückfragen bei den Ländern zu reduzieren, hat das BMVI nachträglich die zulässigen Kostenuntergrenzen abgesenkt. Dies führte dazu, dass Projekte nunmehr als plausibel eingestuft wurden, obwohl sie bei Anwendung der ursprünglichen Untergrenze als unplausibel eingestuft worden wären. (Nr. 3)

0.4
Das BMVI gab den Ländern vor, bei Ausbauprojekten zwischen Investitions- und Erhaltungskosten zu unterscheiden. Nur die Investitionskosten des jeweiligen Projekts sollten in die Berechnung des NKV eingehen.

Bei der Entwicklung des Plausibilisierungsverfahrens hatte es hingegen versäumt, diese Differenzierung vorzunehmen. Es ließ sowohl bei Neu- als auch bei Ausbauprojekten die Vergleichskosten auf der Grundlage ihrer Gesamtkosten ermitteln.

Das Büro erkannte während der Plausibilisierung der Ausbauprojekte, dass es die ermittelten Vergleichskosten für diese nicht nutzen konnte. Es schlug daher vor, die Ausbauprojekte gesondert zu plausibilisieren. Diesen Vorschlag griff das BMVI nicht auf. Damit blieben die Investitionskosten der Ausbauprojekte, die eine wesentliche Größe bei der Berechnung des NKV sind, vollständig ungeprüft.

Dies ist sehr kritisch zu sehen, weil Ausbauprojekte, die zur Beseitigung eines Engpasses oder eines akuten Erhaltungs- bzw. Ersatzbedarfs beitragen, vorrangig umgesetzt werden sollen. (Nr. 4)

0.5
Wegen des weit fortgeschrittenen Verfahrens der Aufstellung des BVWP 2030 hält es der Bundesrechnungshof nicht für realistisch, für die Kostenplausibilisierung ein verbessertes Verfahren zu entwickeln und alle gemeldeten Straßenbauprojekte neu zu bewerten. Er empfiehlt daher, kurzfristig folgende Maßnahmen zu ergreifen:

  • Die Neubauprojekte, bei denen die Vergleichskosten unterschritten wurden und deren NKV an einem für die Aufstellung des Bedarfsplans relevanten Schwellenwert der einzelnen Dringlichkeitskategorien (Schwelle zwischen Vordringlichem Bedarf und Weiterem Bedarf bzw. zwischen Vordringlichem Bedarf-Engpassbeseitigung und Vordringlichem Bedarf) liegt, sollten erneut auf ihre Plausibilität untersucht werden.
  • Die Ausbauprojekte sollten alle erneut plausibilisiert werden. Da für diese keine Vergleichswerte vorliegen, sollten den Ländern für die erneute Berechnung der Erhaltungskosten einheitliche Vorgaben gemacht werden. Zudem sollten die ermittelten Erhaltungskosten bei Ausbauprojekten mit den Ergebnissen der Erhaltungsbedarfsprognose 2016 bis 2030 abgeglichen werden.


Außerdem empfiehlt der Bundesrechnungshof, nunmehr zügig der bekannten Forderung des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung nachzukommen, ein Kostenmanagementsystem aufzubauen, um auf dessen Grundlage nachvollziehbarere Vergleichskosten generieren zu können. Darüber hinaus hält es der Bundesrechnungshof für unerlässlich, den Ländern künftig detailliertere Regelungen zur Kostenermittlung für Neu- und Ausbauprojekte vorzugeben. (Nr. 5)

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