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2016 Bericht - Aufgabenwahrnehmung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beim Nationalen Hochwasserschutzprogramm

25.01.2016

Der Bundesrechnungshof hat sich in einem Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages mit dem Nationalen Programm zum präventiven Hochwasserschutz (Nationales Hochwasserschutzprogramm) befasst. Er bewertet darin das Programm positiv als sinnvolle Risikovorsorge durch Bund und Länder. Er hat empfohlen, die fachliche Verantwortung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit für das Nationale Hochwasserschutzprogramm zu stärken und die Kontrollmöglichkeiten des Bundes über die Verwendung seiner Mittel zu verbessern.
Auf das Nationale Hochwasserschutzprogramm haben sich Bund und Länder im Jahr 2014 als Konsequenz aus der Hochwasserkatastrophe 2013 an Donau und Elbe geeinigt. Bund und Länder finanzieren dieses Programm gemeinsam. Fachlich zuständig auf Bundesseite ist das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft fördert das Programm mit Mitteln für die Gemeinschaftsaufgabe des Bundes und der Länder „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“.

0 Zusammenfassung
0.1
Der Bundesrechnungshof hat die Umsetzung des von der Umweltministerkonferenz des Bundes und der Länder im Oktober 2014 beschlossenen Nationalen Hochwasserschutzprogramms geprüft. Das Nationale Hochwasserschutzprogramm wird federführend durch die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser betreut und bearbeitet. Der Bund wird in der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser durch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit vertreten. Das Programm umfasst zurzeit 29 Projekte zur Deichrückverlegung, 57 Projekte gesteuerte Hochwasserrückhaltung und 16 Projekte zur sog. Schwachstellenbeseitigung und ist auf mindestens zwanzig Jahre konzipiert. Betroffen von den Einzelmaßnahmen sind die Flussgebietseinheiten Donau, Elbe, Rhein, Oder und Weser. Finanziert wird das Nationale Hochwasserschutzprogramm aus einem zwischen den Ländern und dem Bund abgestimmten Sonderrahmenplan „Maßnahmen des präventiven Hochwasserschutzes“. Der geschätzte Finanzbedarf für die Umsetzung des Nationalen Hochwasserschutzprogramms beträgt insgesamt 5,4 Mrd. Euro. Davon sind für die Projekte zur Deichrückverlegung und gesteuerten Hochwasserrückhaltung insgesamt 4,3 Mrd. Euro vorgesehen. An diesen letztgenannten Maßnahmen beteiligt sich der Bund mit einem Anteil von 60 %. Für die hierfür auf den Bund entfallenden 2,5 Mrd. Euro sind bislang 20 Mio. Euro für das Jahr 2015 im Einzelplan 10 des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft im Rahmen des Titels „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ eingestellt. Für die Jahre 2016 bis 2018 sind für den präventiven Hochwasserschutz weitere 300 Mio. Euro im Kapitel 60 des Bundeshaushalts (Zukunftsinvestitionen) veranschlagt.

Die Einrichtung und Finanzierung des Fonds „Aufbauhilfe“ für die Betroffenen der Hochwasserkatastrophe im Mai/Juni 2013 und die Finanzierung von Soforthilfemaßnahmen war nicht Gegenstand dieser Prüfung.

0.2
Nach dem Grundgesetz liegt die Hochwasservorsorge und somit auch das Nationale Hochwasserschutzprogramm in der alleinigen Regelungs-, Vollzugs- und Finanzierungskompetenz der Bundesländer. Dem Bund steht beim Hochwasserschutz lediglich eine Vermittlerrolle auf Antrag eines Landes zu. Diese kommt nur dann zum Tragen, wenn sich die Länder bei der Zusammenarbeit über eine Maßnahme des Hochwasserschutzes nicht einigen können. Eine finanzielle Beteiligung des Bundes an Maßnahmen zum Hochwasserschutz wird derzeit nur über die „Hilfskonstruktion“ der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ ermöglicht. Der Bundesrechnungshof und auch dessen Präsident als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung haben sich in der Vergangenheit wiederholt kritisch mit den Finanzbeziehungen von Bund und Ländern auseinandergesetzt. Im Ergebnis hatten sie dabei stets eine Entflechtung von Aufgaben, Kompetenzen und finanzieller Verantwortung empfohlen. Sollte der Bund von dem Grundsatz der Entflechtung abweichen, so muss er zumindest die Möglichkeit haben, die Vereinnahmung bzw. Verwendung seiner Mittel zu kontrollieren und sie ggf. auch zurückzufordern. Die Prüfungs- und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofes sind dann klar zu regeln.

0.3
Der Bundesrechnungshof begrüßt aus Gründen der Risikovorsorge das nationale Hochwasserschutzprogramm. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund der die öffentlichen Haushalte (Bund, Länder und Kommunen) in der Vergangenheit immer häufiger belastenden Aufbauprogramme zur Beseitigung von Hochwasserschäden. Er hält auch die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit für die richtigen Akteure bei der Umsetzung des Sonderrahmenplans „Maßnahmen des präventiven Hochwasserschutzes“.

0.4
Beim Hochwasserschutz ist eine grundsätzliche Entflechtung von Kompetenzen und finanzieller Verantwortung aufgrund der gesetzlich festgelegten Zuständigkeiten der Länder für Maßnahmen des Hochwasserschutzes derzeit nicht möglich. Gleichwohl hält der Bundesrechnungshof an seiner kritischen Auffassung zu den Finanzhilfen des Bundes an die Länder fest, da sie eine klare Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern unterlaufen und die Einflussmöglichkeiten des Bundes gering sind. Um das Hauptziel des Nationalen Hochwasserschutzprogramms, die Identifikation und Priorisierung wirksamer Maßnahmen und den Nachweis der wirtschaftlichen Mittelverwendung zu gewährleisten, hält es der Bundesrechnungshof für zweckmäßig, dass

  • die Bundesregierung dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit im Planungsausschuss für Agrarstruktur und Küstenschutz für den Sonderrahmenplan „Maßnahmen des präventiven Hochwasserschutzes“ die Federführung überträgt,
  • das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit jeweils zum 30. April eines Jahres dem Ausschuss über die Fortschritte beim Hochwasserschutz berichtet. In dem Bericht sollten die jährlichen Berichte der Länder an den Bund zum Sonderrahmenplan „Maßnahmen des präventiven Hochwasserschutzes“ zusammengefasst, Erläuterungen über eventuelle Verzögerungen oder anderweitige Schwierigkeiten bei der Abwicklung von Maßnahmen/Projekten des Sonderrahmenplans gegeben, der bisherige Mittelabfluss und der für das jeweils folgende Haushaltsjahr vorgesehene Finanzbedarf des Bundes dargestellt und die Einhaltung des vereinbarten Sockelbetrages bestätigt werden. Ferner sollte der Bericht die Fortschreibung des Nationalen Hochwasserschutzprogramms zum Gegenstand haben,
  • die Bundesregierung mit den Ländern eine Vereinbarung über die Prüfungsund Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofes – zumindest für den Bundesanteil der Maßnahmen/Projekte im Sonderrahmenplan „Maßnahmen despräventiven Hochwasserschutzes“ – vorsieht.
    Für die Vereinbarung empfiehlt der Bundesrechnungshof folgenden Wortlaut:
    … „Die zuständigen Bundesministerien, der Bundesrechnungshof oder deren Beauftragte können bei den Dienststellen der Länder, die mit der Bewirtschaftung der Mittel des Sonderrahmenplans „Maßnahmen des präventiven Hochwasserschutzes“ befasst sind sowie bei allen sonstigen Stellen, die die Länder bei der Weitergabe der Mittel eingeschaltet haben, die ordnungsgemäße Verwendung der Mittel prüfen. Eine Prüfung durch den Bundesrechnungshof oder dessen Beauftragte soll gemeinsam mit dem zuständigen Landesrechnungshof im Sinne des § 93 der Bundeshaushaltsordnung erfolgen. Dieses Prüfungsrecht besteht auch gegenüber dem Zuwendungsempfänger und ist im Zuwendungsbescheid aufzunehmen.“ …
  • das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit die Wirksamkeit der durchgeführten Maßnahmen/Projekte für den Hochwasserschutz und die Verminderung der Hochwasserrisiken in den fünf Flussgebietseinheiten dauerhaft unter Zuhilfenahme wissenschaftlicher Begleitung überprüft. Die fachliche Expertise für diese Tätigkeiten liegt innerhalb der Bundesverwaltung bei der Bundesanstalt für Gewässerkunde. Dabei sollte sichergestellt sein, dass die hierfür notwendigen personalwirtschaftlichen Voraussetzungen geschaffen werden.
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