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2015 Bericht - Infrastrukturabgabe für die Benutzung von Bundesfernstraßen

23.10.2015

0 Zusammenfassung
Mit dem Gesetz zur Einführung einer Infrastrukturabgabe für die Benutzung von Bundesfernstraßen will die Bundesregierung die Nutzerfinanzierung ausweiten. Damit soll die Finanzierung von dringend erforderlichen Verkehrsinfrastrukturinvestitionen unabhängiger vom Bundeshaushalt werden und mehr Planungssicherheit erhalten.

Die EU-Kommission hat nach Inkrafttreten des Gesetzes ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet. Aus Sicht der EU-Kommission benachteilige die Infrastrukturabgabe Ausländer gegenüber Inländern und verstoße deshalb gegen das Diskriminierungsverbot. Das Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) hat daraufhin entschieden, die Infrastrukturabgabe erst einzuführen, wenn der Europäische Gerichtshof sie für rechtens erklärt hat.

Der Bundesrechnungshof prüft seit Beginn des Jahres 2015 die bestehende und geplante Nutzerfinanzierung der Bundesfernstraßen. Dabei untersuchte er auch die Einführung der Infrastrukturabgabe. Ziel der Prüfung war es, die Zeitplanung, die Einnahmeschätzung und die Kostenschätzung des BMVI zu plausibilisieren und mögliche Risiken für den Bundeshaushalt aufzuzeigen. Der Bundesrechnungshof beschäftigte sich in seiner Prüfung nicht mit der Frage, ob die Bundesregierung mit der Einführung der Infrastrukturabgabe die von ihr verfolgten Ziele erreichen kann. Er prüfte nicht, ob die Infrastrukturabgabe mit EU-Recht vereinbar ist.

Das BMVI hat zu dem Entwurf des Berichtes eine Stellungnahme abgegeben. Diese wurde im Bericht nach der jeweiligen Würdigung der Feststellungen des Bundesrechnungshofes wiedergegeben.

Der Bundesrechnungshof hat Folgendes festgestellt:

0.1
Nach seinen ursprünglichen Planungen wollte das BMVI mit der Erhebung der Infrastrukturabgabe im Laufe des Jahres 2016 beginnen. Dabei sollte ein Privater im Rahmen einer Öffentlich Privaten Partnerschaft (ÖPP) auf Grundlage eines ÖPP-Betreibervertrages wesentliche Teile der für die Erhebung und Kontrolle der Infrastrukturabgabe notwendigen Anlagen errichten, erhalten, betreiben und finanzieren. Die Infrastrukturabgabe sollte innerhalb von 19 Monaten nach in Kraft treten des Gesetzes eingeführt werden. Das BMVI ging dabei davon aus, dass das ÖPP-Vergabeverfahren sechs Monate dauern werde. Nach den Erfahrungen der ÖPP Deutschland AG beträgt die Dauer von ÖPP-Vergabeverfahren im Durchschnitt 16 Monate.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes war die bisherige Zeitplanung nicht realistisch. Angesichts der notwendigen Verfahrensschritte wäre es nach seiner Ansicht nicht möglich gewesen, die Erhebung der Infrastrukturabgabe nach nur
19 Monaten zu verwirklichen. Das BMVI hätte demnach die Infrastrukturabgabe nicht im Laufe des Jahres 2016 einführen können. Unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Dauer des ÖPP-Vergabeverfahrens und der für den Aufbau und Test des Kontroll- und Ahndungssystems notwendigen Zeit geht der Bundesrechnungshof davon aus, dass die Infrastrukturabgabe frühestens zweieinhalb bis drei Jahre nach Abschluss des Vertragsverletzungsverfahrens erhoben werden kann.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die Verzögerung durch das Vertragsverletzungsverfahren dazu zu nutzen, einen realistischen Zeitplan zu erstellen und das ÖPP-Vergabeverfahren sorgfältig vorzubereiten. (Tz. 2)

0.2
Die Einnahmeprognose des BMVI basiert auf den im Jahr 2002 gemessenen 128 Mio. Ein- und Durchfahrten von im Ausland zugelassenen Pkw und Wohnmobilen (gebietsfremde Fahrzeuge) an den Grenzen. Hieraus leitete es aufgrund von Verhaltensannahmen der gebietsfremden Fahrzeughalterinnen und -halter die Vignettenkäufe ab. Diesen Ableitungen legte es mehr als 30 Annahmen zugrunde.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass das Ergebnis der Einnahmeprognose des BMVI in großem Umfang von Annahmen abhängt, die das BMVI nicht nachvollziehbar begründen konnte. Damit sind die geplanten Einnahmen mit erheblichen Risiken behaftet. Ursächlich hierfür ist, dass das BMVI angesichts der knappen Zeit keine neuen Untersuchungen durchführte, die eine verlässliche Grundlage für die Einnahmeprognose darstellen. Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, neue Untersuchungen zu beauftragen, um den Umfang und das Nutzerverhalten gebietsfremder Fahrzeughalterinnen und -halter auf den Bundesautobahnen besser abschätzen zu können. Auf dieser Basis wäre es dann möglich, die zu erwarteten Einnahmen wesentlich sicherer zu prognostizieren. (Tz. 3)

0.3
Nach dem Gesetz zur Einführung der Infrastrukturabgabe soll das Bundesamt für Güterverkehr (BAG) die Einhaltung der Infrastrukturabgabe kontrollieren. Die Kontrolle ist Voraussetzung, um die Einnahmen aus der Infrastrukturabgabe sicherzustellen. Im Einvernehmen mit dem BMVI hat das BAG ein wissenschaftliches Institut beauftragt, auf Basis der kontrollrelevanten Verkehre die erforderlichen Kontrollkapazitäten und eine aufgabenadäquate Kontrollquote zu ermitteln. Das BMVI hat den so ermittelten Kontrollaufwand so weit gekürzt, dass das BAG „eine Beeinträchtigung der Durchsetzungsfähigkeit der Infrastrukturabgabe“ sieht.

Der Bundesrechnungshof hält es für erforderlich, dass die Infrastrukturabgabe gerade zum Zeitpunkt der Einführung ausreichend kontrolliert wird. Bei unzureichenden Kontrollen besteht die Gefahr, dass nur der ehrliche Nutzer zahlt.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, die Infrastrukturabgabe erst einzuführen, wenn alle Kontrolleinrichtungen im erforderlichen Umfang einsatzfähig sind. Das BMVI sollte die Datenbasis für die Festlegung der notwendigen Kontrollkapazitäten dadurch verbessern, dass auch detailliertere Erkenntnisse zum Nutzerverhalten gebietsfremder Fahrzeughalterinnen und -halter in die Berechnung einfließen. Diese Erkenntnisse könnten aus den vom Bundesrechnungshof empfohlenen Untersuchungen zur Verbesserung der Einnahmeprognose gewonnen werden. (Tz. 4.1)

0.4
Nach den Planungen des BMVI soll ein Privater in einem ÖPP-Projekt die für die Erhebung der Infrastrukturabgabe notwendigen Anlagen errichten, erhalten, betreiben und finanzieren. Im Gegenzug erhält der Private dafür eine Vergütung. Die Kosten der ÖPP-Variante hat das KBA auf Basis der erwarteten Kosten berechnet. Die Berechnungen des KBA beruhten teilweise auf falschen Grundlagen. So hat das KBA u. a. die Anzahl der deutschen Fahrzeughalterinnen und -halter zu hoch angesetzt und damit die Implementierungskosten um 34 Mio. Euro überschätzt. Insgesamt führen die Berechnungen nicht zu einer sachgerechten Kostenprognose. (Tz. 4.2)

0.5
Nach dem vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) eingeführten Leitfaden „Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten“ muss der Auftraggeber vor der Eröffnung eines ÖPP-Vergabeverfahrens die wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit eines ÖPP-Beschaffungsansatzes prüfen (vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung). Hierzu wird die ÖPP-Variante der konventionellen Beschaffungsvariante gegenübergestellt.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMVI bei dem geplanten ÖPP-Projekt Infrastrukturabgabe - wie bei jedem anderen ÖPP-Projekt - die Vorgaben des Leitfadens einhält und vor der Eröffnung des Vergabeverfahrens eine vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erstellt. Dabei sind die Kosten der konventionellen Variante und darauf aufbauend die Kosten der ÖPP-Variante so genau wie möglich zu schätzen und die Annahmen zu dokumentieren. (Tz. 5.1)

0.6.
Nach den Vorgaben des BMF und der Empfehlungen des Bund/Länder-Arbeitsausschusses „Haushaltsrecht und Haushaltssystematik“ ist vor der Eröffnung des ÖPP-Vergabeverfahrens bereits eine haushaltsmäßige Absicherung für eine Zuschlagserteilung in vollem Umfang durch Verpflichtungsermächtigungen (VE) zu gewährleisten. Der Bund/Länder-Arbeitsausschuss führt hierzu aus, dass bis zur abschließenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung die für die ÖPP-Variante auf Basis des Ergebnisses der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung geschätzten Ausgaben und VE bei den für ÖPP-Modelle in Betracht kommenden Titeln in den Haushalt einzustellen sind.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMVI vor der Eröffnung des ÖPP-Vergabeverfahrens ausreichend VE im Haushalt veranschlagt, sofern die vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mindestens die Gleichwertigkeit der ÖPP-Variante im Vergleich zur konventionellen Variante erwarten lässt. Die VE müssen grundsätzlich den in der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung berechneten Kosten der ÖPP-Variante entsprechen. (Tz. 5.2)

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