Direkt zum Inhalt | Direkt zur Navigation

Benutzerspezifische Werkzeuge

Sektionen
Veröffentlichungen
Sie sind hier: Startseite / Veröffentlichungen / Gutachten/Berichte Bundesbeauftragter (BWV) / Gutachten/Berichte (sonstige) / Sammlung / 2015 BWV - Bericht - Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern

Artikelaktionen

2015 BWV - Bericht - Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern

30.01.2015

0 Zusammenfassung
0.1

Der Bericht des Präsidenten des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (Bundesbeauftragter) befasst sich mit den Finanz- und Verwaltungsbeziehungen von Bund und Ländern. Er knüpft an das Gutachten des Bundesbeauftragten zur „Modernisierung der Verwaltungsbeziehungen von Bund und Ländern“ aus dem Jahr 2007 an. Aktueller Hintergrund der Berichterstattung ist die anstehende Neuregelung der Bund-Länderfinanzbeziehungen zum Jahreswechsel 2019/2020. Grundlage des Berichts sind insbesondere Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes aus seinen Prüfungen der letzten Jahre.

0.2 Anstehende Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Tz. 2)

Zum Jahresende 2019 laufen die gesetzlichen Regelungen zum Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern aus. Daneben enden zu diesem Zeitpunkt ebenfalls die auf Grundlage des sogenannten Solidarpakts II geleisteten Zahlungen. Schließlich begrenzen die verfassungsrechtliche Schuldenregel sowie der von 25 EU-Mitgliedstaaten geschlossene Fiskalvertrag die Möglichkeiten der Verschuldung. Nach der verfassungsrechtlichen Schuldenregel sind die Haushalte von Bund und Ländern ab dem Jahr 2016 (Bund) bzw. 2020 (Länder) grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Eine Strukturkomponente erlaubt dem Bund, neue Kredite bis zu höchstens 0,35 % des BIP aufzunehmen. Das jährliche gesamtstaatliche strukturelle Defizit darf nach dem Fiskalvertrag höchstens 0,5 % des BIP betragen, die Schuldenstandsquote muss auf 60 % des BIP zurückgeführt werden. Ein Stabilitätsrat soll fortwährend die Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern sowie die Obergrenze des strukturellen gesamtstaatlichen Defizits überwachen.

Die finanziellen Rahmenbedingungen von Bund und Ländern sind unterschiedlich. Der Bund hat einen wesentlich höheren Anteil am gesamtstaatlichen Defizitund Schuldenstand. Länder und Gemeinden weisen in den letzten Jahren zum Teil Überschüsse aus. Trotz seiner schwierigeren Finanzlage hat sich der Bund in den vergangenen Jahren immer wieder zusätzlich durch Einnahmeverzichte oder zusätzliche Ausgaben zugunsten der Länder und Gemeinden engagiert. Beispiele hierfür sind Familienleistungsausgleich, Errichtung und Betrieb von Kinderbetreuungseinrichtungen, Regionalisierungsmittel, Entflechtungsmittel, Konsolidierungshilfen, das Zukunftsinvestitionsgesetz, komplette Finanzierung des BAföG sowie die Erhöhung des Bundesanteils an Sozialleistungen.

Die anstehenden Regelungen bieten die Chance, die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern auf eine solide Grundlage zu stellen. Ziel sollte es sein, dass jede föderale Ebene langfristig finanziell in der Lage ist, ihre Aufgaben zu erfüllen. Angesichts der bereits bestehenden umfänglichen finanziellen Lasten des Bundes sollte dieser aus Sicht des Bundesbeauftragten nicht durch weitere finanzielle Zugeständnisse seinen Handlungsspielraum zusätzlich einengen. Hierbei sollten auch die den Ländern im Rahmen des Solidarpakts I überlassenen Umsatzsteueranteile (sieben Prozentpunkte) berücksichtigt werden. Ohne Ausgleich für die Einnahmen aus dem Solidaritätszuschlag dürfte es für den Bund schwer werden, auch über den aktuellen Finanzplanungszeitraum hinaus einen Bundeshaushalt ohne neue Schulden vorzulegen.

Aus finanzwirtschaftlicher Sicht wäre es zudem wünschenswert, wenn der Stabilitätsrat seine Empfehlungen notfalls auch mit Sanktionen begleiten könnte.

0.3 Grundsicherung für Arbeitsuchende (Tz. 3.1)

Finanzierung und Vollzug der Grundsicherung für Arbeitsuchende sind hochgradig zwischen Bund und Ländern verflochten. Der Bundesbeauftragte empfahl deshalb in seinem Gutachten aus dem Jahr 2007, die Verantwortlichkeiten zu entflechten und die Leistungen einheitlich einem Träger zuzuweisen. Nur so können die Leistungen wirksam und wirtschaftlich erbracht werden.

Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes beeinträchtigen die Verflechtungen weiterhin die Effektivität und Effizienz des Gesetzesvollzugs sowie die Handlungsfähigkeit des Gesetzgebers. Sie verursachen eine fehlerhafte und uneinheitliche Rechtsanwendung, Fehlanreize, Reibungsverluste, Blockaden und Doppelstrukturen.

Der Bundesbeauftragte empfiehlt, die Finanzierung und den Vollzug der Grundsicherung für Arbeitsuchende einheitlich dem Bund oder den Ländern zuzuweisen.

0.4 Bildung und Forschung (Tz. 3.2)

Bildung und Forschung fallen nach dem Grundgesetz in die Zuständigkeit der Länder. Tatsächlich ist ihre Förderung durch einvernehmliche Finanzierungsverflechtungen zwischen Bund und Ländern geprägt. Dies obwohl nach der Föderalismusreform I Mischfinanzierungen abgebaut und Verantwortlichkeiten klarer zugeordnet werden sollten (vgl. die im Jahr 2006 beschlossene Neuregelung des Artikel 91b Grundgesetz).

Seitdem hat der Bund in dem Bestreben, Bildung und Forschung zu stärken, den Ressourcentransfer in den Verantwortungsbereich der Länder deutlich gesteigert und zugleich weniger Transparenz und Steuerbarkeit seiner finanziellen Leistungen in Kauf genommen. Es besteht Anlass zur Sorge, dass der Bund ungeachtet seiner bisherigen Entlastungsmaßnahmen zunehmend für die Finanzierungsanliegen der Länder in die Pflicht genommen wird.

Der Bundesbeauftragte spricht sich dafür aus, die Förderung künftig wieder stärker entsprechend der Leitlinie einer Entflechtung der Aufgaben- und Finanzverantwortung des Bundes und der Länder zu gestalten. Ziel sollte es sein, Anzahl und Ausmaß der Verflechtungen auf das Notwendige zu beschränken, um dysfunktionale Effekte abzumildern.

0.5 Bundesfernstraßenverwaltung (Tz. 3.3)

Im Zuge der Bundesauftragsverwaltung verwalten die Länder die Bundesfernstraßen (Bundesautobahnen und Bundesstraßen) für den Eigentümer Bund. Dies umfasst z. B. Planen, Vorbereiten und Abrechnen des Baus sowie Betreiben und Unterhalten. Der Bundesrechnungshof hat in zahlreichen Fällen festgestellt, dass die im Auftrag des Bundes tätigen Landesverwaltungen nicht immer die Interessen des Bundes wahrnehmen. Dies zeigt sich insbesondere bei der Planung von Straßenbaumaßnahmen, dem Abstufen von Bundesstraßen sowie beim Bau von Ortsumgehungen.

Die bestehenden Interessengegensätze bei der Bundesfernstraßenverwaltung lassen sich auf die besondere Konstruktion der Bundesauftragsverwaltung zurückführen. Sie wirken sich in der Praxis spürbar zulasten des Bundes aus.

Nach Ansicht des Bundesbeauftragten können nur bei einem Zusammenführen von Aufgaben, Kompetenz und finanzieller Verantwortung die systembedingten Mängel behoben werden. Er empfiehlt daher wie bereits in seinem Gutachten aus dem Jahr 2007, dass sich der Bund auf die Zuständigkeit für die Bundesautobahnen mit eigener Verwaltung beschränkt. Die Länder sollen mit einem finanziellen Ausgleich Eigentum und Verwaltung der bisherigen Bundesstraßen übernehmen.

0.6 Regionalisierungsmittel (Tz. 3.4)

Der Bund stellt den Ländern für die Aufgaben des Öffentlichen Personennahverkehrs jährlich gesondert Mittel aus seinem Steueraufkommen auf Grundlage des Artikel 106a Grundgesetz zur Verfügung. Der wirtschaftliche Einsatz der vom Bund geleisteten Zahlungen ist auch nach Einführen einer Berichtspflicht der Länder zur Verwendung der Mittel nicht sichergestellt, denn damit allein wird der wirtschaftliche Einsatz der Haushaltsmittel des Bundes noch nicht gewährleistet.

Der Bundesbeauftragte hält daher an seiner bereits in dem Gutachten aus dem Jahr 2007 gegebenen Empfehlung fest, die Bereitstellung von Nahverkehrsleistungen als klassische Aufgabe der Daseinsvorsorge künftig vollständig von den Ländern finanzieren zu lassen.

0.7 Finanzhilfen (Tz. 3.5)

Die Möglichkeiten des Bundes Finanzhilfen an die Länder zu gewähren, wurde durch Artikel 104b Grundgesetz eingeschränkt. Dennoch spielen sie in der Verwaltungspraxis nach wie vor eine gewichtige Rolle. Dies betrifft etwa Finanzhilfen nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz, die Finanzhilfen zum Kitaausbau sowie die Finanzhilfen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz.

Der Bundesbeauftragte bewertet Finanzhilfen des Bundes an die Länder kritisch. Durch sie wird eine klare Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern unterlaufen. Die Einflussmöglichkeiten des Bundes sind ebenso wie die Prüfungs- und Erhebungsmöglichkeiten des Bundesrechnungshofes äußerst beschränkt.

Bestehende Finanzhilfen sollten daher soweit wie möglich beendet und die Aufgaben- und Finanzverantwortung bei den Ländern zusammengeführt werden. Für den Fall zweckwidriger Verwendung der Finanzhilfen sollten künftige Regelungen stets Haftungstatbestände vorsehen.

0.8 Entflechtungsmittel (Tz. 3.6)

Zum Ausgleich des Wegfalls von Mitfinanzierungen durch den Bund erhalten die Länder sogenannte Entflechtungsmittel nach Artikel 143c Grundgesetz. Gesetzlich vorgesehene Verhandlungen zwischen Bund und Ländern über die Angemessenheit und Erforderlichkeit der Zahlungen endeten im Oktober 2012 vorläufig ohne Einigung. Der Bund zahlt den Ländern die Mittel aufgrund einer Änderung im Entflechtungsgesetz in unveränderter Höhe bis zum Jahr 2019.

Die Fortschreibung der Mischfinanzierungsmittel mit anschließender Revision auf Bund-/Länderebene in Artikel 143c Grundgesetz hat sich nicht bewährt. In der praktischen Umsetzung wurde die Reduzierung der Transfermittel vor allem wegen des Widerstands der Länder in die Zukunft verschoben.

Der Bundesbeauftragte ist der Auffassung, dass in vergleichbaren Fällen bereits das Parlament für die Verhandlungen mit den Ländern konkretere Vorgaben machen oder die Beträge selbst festlegen sollte. Übergangszahlungen des Bundes sollten auf den effizienten Einsatz öffentlicher Mittel abzielen, um schrittweise eine angemessene und langfristig tragfähige Finanzierungsbeteiligung der Länder zu erreichen.

0.9 Steuern (Tz. 3.7)

Die Landesfinanzbehörden verwalten die Umsatz-, Einkommen- und Körperschaftsteuer im Auftrag des Bundes. Der Vollzug der Steuergesetze nach bundeseinheitlichen Maßstäben ist derzeit nicht sichergestellt. Ein im Jahr 2014 bundesweit umgesetztes Instrument von Zielvereinbarungen zwischen Bund und Ländern hat diesen Zweck bisher noch nicht erreicht. Bei der Bundesbetriebsprüfung wird das Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) von den Ländern frühestens im Jahr 2016 die notwendigen Daten erhalten, um die zu prüfenden Steuerpflichtigen selbst auszuwählen.

Die frühere Empfehlung des Bundesbeauftragten, eine Bundessteuerverwaltung einzurichten, konnte nicht umgesetzt werden. Um dennoch einen sachgerechten und einheitlichen Vollzug der Steuergesetze zu gewährleisten, hält es der Bundesbeauftragte für erforderlich, zumindest das Instrument der Zielvereinbarungen zu verbessern. Insbesondere sind Vollzugsziele nach einheitlichen Kriterien an den für alle Länder verbindlichen übergeordneten Zielen auszurichten. Außerdem müssen die Länder dem BZSt zeitnah Daten zur Verfügung stellen, die es benötigt, um sein Prüfungsrecht wirksam wahrnehmen zu können. Sofern dies nicht auf freiwilliger Basis gelingt, sollten sie gesetzlich dazu verpflichtet werden.

Sollten diese Maßnahmen nicht erfolgreich sein, wären die Weisungsrechte des Bundes gegenüber den Ländern weiter zu stärken. Sofern im Zuge der Beratungen zur Reform des Föderalismus auch die Mechanik des Finanzausgleichs weiterentwickelt wird, sollten dabei Anreizsysteme für die Länder begründet werden, damit Fehlanreizen entgegengewirkt werden kann. Nur so kann auch ein Eigeninteresse der Länder, die Steuerquellen möglichst umfassend auszuschöpfen, befördert werden.

0.10 Haftung (Tz. 3.8)

Der Bund und die Länder haften im Verhältnis zueinander für eine ordnungsgemäße Verwaltung (vgl. Artikel 104a Absatz 5 Satz 1, 2. Halbsatz Grundgesetz). Einzelheiten soll ein Bundesgesetz regeln. Ein entsprechendes Gesetz ist bislang nicht zustande gekommen. In der Praxis werden vom Bund nur wenige Haftungsfälle aufgegriffen. Diese ergeben sich meist aus der Auftragsverwaltung und nur vereinzelt konnte der Bund seine Forderungen gegen die Länder realisieren.

Das Haftungsrecht im Bund-Länder-Verhältnis ist damit nach wie vor wenig wirksam. Ohne ein Haftungsgesetz oder spezielle Haftungstatbestände ist die Haftung im Bund-Länder-Verhältnis auf schwerwiegende Verletzungen dienst- oder arbeitsrechtlicher Hauptpflichten und das Vorliegen von Vorsatz (oder mindestens grober Fahrlässigkeit) begrenzt. Zudem fehlt dem Bund und damit auch dem Bundesrechnungshof ein geeignetes Instrument, um potenzielle Fälle von Fehlverhalten der Länder gezielt aufzudecken.

Der Bundesbeauftragte hält daher an seiner Empfehlung aus dem Gutachten aus dem Jahr 2007 fest, zur Vermeidung von Haftungsfällen die Aufgaben und Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern konsequent zu entflechten. Soweit dies nicht möglich ist, sollten gesetzliche Regelungen auf den Weg gebracht werden, die bei Verstößen eine zuverlässige Haftung gewährleisten.

0.11 Unterhaltsvorschuss (Tz. 3.9)

Der Staat gewährt einen Unterhaltsvorschuss, wenn Kinder nur bei einem Elternteil leben und der andere Elternteil seiner Unterhaltspflicht nicht nachkommt. Die Länder führen das Unterhaltsvorschussgesetz als eigene Angelegenheit aus und sind damit auch für Rückforderungen gegenüber Unterhaltsschuldnern zuständig. Der Bund ist zwar zu einem Drittel an den Ausgaben für den Unterhaltsvorschuss beteiligt, hat jedoch keinen unmittelbaren Einfluss auf den Verwaltungsvollzug.

Der Bundesbeauftragte hat sich wegen gravierender Mängel beim Vollzug bereits in seinem Gutachten aus dem Jahr 2007 für eine Entflechtung ausgesprochen. Die Mängel bestehen fort. Die in den Ländern zuständigen Stellen versäumen es häufig, die Rückforderungsansprüche unverzüglich und vollständig geltend zu machen und durchzusetzen.

Der Bundesbeauftragte bleibt daher bei seiner Empfehlung, den Ländern bei ausreichender Finanzausstattung die volle Finanzierungsverantwortung zu übertragen.

0.12 Bevölkerungsschutz (Tz. 3.10)

Das Grundgesetz unterscheidet zwischen Katastrophenschutz zu Friedenszeiten (Landesverwaltung) und Zivilschutz im Verteidigungs- und Spannungsfall (Bundesauftragsverwaltung). Es bestehen Defizite und Abgrenzungsprobleme bei der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern. So sind die Länder nicht verpflichtet, bei einem Lagezentrum des Bundes mitzuwirken. Der Bund hat auch bei Katastrophen nationalen Ausmaßes keinerlei operative Befugnisse. Es fehlt ein Gesamtkonzept von Bund und Ländern für den Bevölkerungsschutz.

Der Bundesbeauftragte empfiehlt daher wie bereits in seinem Gutachten aus dem Jahr 2007, die Trennung zwischen Zivilschutz und Katastrophenschutz aufzugeben und ein Gesamtkonzept für Bevölkerungsschutz zu entwickeln.

0.13 Schlussbemerkung und Empfehlung (Tz. 4)

Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes besteht eine Tendenz zur Verflechtung von Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Finanzierungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern. Verantwortlichkeiten sind in der Folge häufig nicht mehr eindeutig zuzuordnen. Die Schwächen in der Verwaltungspraxis treten insbesondere an den föderalen Schnittstellen auf. Anhand dieser Schwächen wird das erhebliche Ausmaß administrativer Verflechtungen deutlich. Die anstehende Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen bietet die Gelegenheit, die Verteilung von Verantwortung, Aufgaben und (Finanzierungs-)Kompetenz zu verbessern.

Der Bundesbeauftragte empfiehlt, Aufgaben, Kompetenzen und finanzielle Verantwortung nach Möglichkeit in einer Hand zusammenzufassen (Entflechtung). Sollte der Grundsatz der Entflechtung nicht oder nur in Teilen umsetzbar sein, muss der Bund zumindest die Möglichkeit haben, die Vereinnahmung bzw. Verwendung seiner Mittel zu kontrollieren und sie ggf. auch zurückzufordern. Die Prüfungs- und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofes sind dann klar zu regeln und verfassungsrechtlich abzusichern.

© 2017 Bundesrechnungshof