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2016 BWV - Band 20 - Organisationsformen und Finanzierungsvarianten für die Bundesfernstraßen

01.12.2016

0 Zusammenfassung
Die Regierungschefinnen und Regierungschefs von Bund und Ländern haben am 14. Oktober 2016 eine Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab 2020 beschlossen. Sie haben sich dabei auf Maßnahmen geeinigt, die nach ihrer Auffassung geeignet sind, die Aufgabenerledigung im Bundesstaat zu optimieren. So soll die Bundesauftragsverwaltung im Bundesfernstraßenbau reformiert werden. Dazu sollen insbesondere die Bundesautobahnen von einer bundeseigenen, privatrechtlich organisierten Infrastrukturgesellschaft Verkehr übernommen werden.

Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (Bundesbeauftragter) stellt in diesem Gutachten mögliche Organisationsformen und Finanzierungsvarianten für den Bundesfernstraßenbau vor. Unabhängig von den möglichen Organisationsformen (Bundesbehörde, Bundesbetrieb, Anstalt des öffentlichen Rechts, GmbH oder Aktiengesellschaft) wird aus Gründen der Vereinfachung im Folgenden der Begriff Verkehrsinfrastrukturgesellschaft verwendet. Der Bundesbeauftragte hat in diesem Gutachten Prüfungserkenntnisse des Bundesrechnungshofes und internationale Erfahrungen berücksichtigt. Ziel des Gutachtens ist es, den Bundestag, den Bundesrat und die Bundesregierung bei der Reform der Verwaltung der Bundesfernstraßen zu beraten. Dabei sollte Folgendes beachtet werden:

  • Die bundeseigene Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sollte die fernverkehrsrelevanten Bundesfernstraßen verwalten. Die Länder sollten hingegen das Eigentum und die Verwaltung der nicht fernverkehrsrelevanten Bundesstraßen übernehmen. Dafür sollten sie einen angemessenen finanziellen Ausgleich erhalten.
  • Bei der Entscheidung über die Organisationsform der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sollten die folgenden Entscheidungskriterien berücksichtigt werden:
    • Gestaltungsspielraum
    • Parlamentarischer Einfluss
    • Steuerung und Kontrolle durch den Bund
    • Transparenz
    • Personalwirtschaftliche Aspekte
    • Funktionsfähigkeit


In der für die Reform der Verwaltung der Bundesfernstraßen notwendigen Grundgesetzänderung sollte festgelegt werden, dass die bisherige Verwaltung der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes (sog. Bundesauftragsverwaltung) nicht sofort, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt abgeschafft wird. Diese Zeitspanne sollte der Bund nutzen, einen umfassenden institutionellen Rahmen für eine Verkehrsinfrastrukturgesellschaft zu schaffen.

Die Funktionsfähigkeit der Bundesfernstraßen muss durchgehend sichergestellt und das vorhandene Wissen in der Verwaltung genutzt werden. Dazu sollte der Übergang der Verwaltung der Bundesfernstraßen von den Ländern zur Verkehrsinfrastrukturgesellschaft schrittweise erfolgen. In dieser Übergangsphase sollte dem Bund das Recht eingeräumt werden, das Wissen und die Erfahrungen der Beschäftigten der Landesverwaltungen zu nutzen. Der Bundesbeauftragte schlägt daher vor, dass während des Aufbaus der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft die Länder die Bundesfernstraßen weiter betreuen und dass hierfür die Rechtsform der Organleihe gewählt wird. Dazu sollte bereits zum Zeitpunkt der Grundgesetzänderung mit den Ländern eine entsprechende gesetzliche Grundlage ausgearbeitet werden.

  • Der Bundesbeauftragte hat den Finanzbedarf einer Verkehrsinfrastrukturgesellschaft auf 7 Mrd. Euro pro Jahr geschätzt. Um diesen zu decken, stehen unterschiedliche Finanzierungsvarianten zur Verfügung:
    • Eine Möglichkeit bestünde darin, künftig die Bundesfernstraßen vollständig über Gebühren zu finanzieren. Dazu könnte der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft die Maut (Lkw- und Pkw-Maut) über den Haushalt zufließen oder der Gesellschaft das Recht eingeräumt werden, die Maut selbst zu erheben. Deren Höhe könnte entweder vom Parlament oder von der Gesellschaft selbst bestimmt werden. Derzeit ist jedoch unklar, wie hoch die Pkw-Mautsätze sein müssten, um die Finanzierung der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sicherzustellen. Hierzu wären vertiefte Untersuchungen auch im Hinblick auf eine mögliche Verdrängung des Verkehrs notwendig.
    • Alternativ könnte die Verkehrsinfrastrukturgesellschaft Steuergelder in entsprechender Höhe zweckgebunden erhalten. Es wäre denkbar, eine solche Zweckbindung – wie in der Schweiz – in der Verfassung zu verankern. Damit würde sich der Gesetzgeber langfristig binden. Die Finanzierungslücke könnte auch durch eine vertragliche Verpflichtung des Bundes geschlossen werden. Damit würde das Parlament der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft über die Vertragslaufzeit Finanzmittel zusichern.
  • Bei der Entscheidung über die Finanzierungsvarianten der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sollten die folgenden Entscheidungskriterien berücksichtigt werden:
    • Parlamentarischer Einfluss
    • Wirtschaftliche Risiken
    • Kosten der Erhebung und Befolgung
    • Lenkungs- und Verdrängungswirkung
    • Verteilungswirkung

Auch künftig sollte das Parlament über die Investitionen im Bundesfernstraßenbau befinden. Dies betrifft zum einen die Entscheidung, welche Projekte gebaut werden sollen (Ausbaugesetze), zum anderen die Festlegungen zur Art der Finanzierung (Maut, Steuer) sowie die Bewilligung der jährlichen Haushaltsmittel. Jedwede Bindung von Haushaltsmitteln zugunsten der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft würde dazu führen, dass diese anderen Politikbereichen mittel- bis langfristig nicht mehr zur Verfügung stünden.

Um den wirtschaftlichen Einsatz der Mittel sicherzustellen, sollte die Verkehrsinfrastrukturgesellschaft ein umfassendes Kontroll- und Informationssystem aufbauen.

Angesicht der zu erwartenden Probleme bei der Mautregulierung und der damit einhergehenden Risiken für den Nutzer sieht der Bundesbeauftragte eine funktionale oder materielle Privatisierung der Bundesfernstraßen kritisch. Sollte sich das Parlament gegen eine Privatisierung aussprechen, könnte dies im Grundgesetz verankert werden.

  • Sowohl die (Maut-)Einnahmen als auch die Ausgaben der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft können Schwankungen unterliegen. Um eine ordnungsgemäße Kassenwirtschaft sicherzustellen, könnte der Bund einer rechtlich selbstständigen Verkehrsinfrastrukturgesellschaft Liquiditätshilfen als Darlehen gewähren. Ein darüber hinaus gehendes Recht zur Kreditaufnahme sollte der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft nicht eingeräumt werden.

    Sollte die Politik der rechtlich selbstständigen Verkehrsinfrastrukturgesellschaft das Recht einräumen, Darlehen bei Dritten aufzunehmen, ist zu beachten, dass die von der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft zu zahlenden Zinsen über denen des Bundes liegen. Da der Bund bei der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft ohnehin das letztendliche Risiko trägt, sollte er bei einer Anstalt des öffentlichen Rechts die sogenannte Anstaltslast und Gewährträgerhaftung vorsehen bzw. bei einer Kapitalgesellschaft Garantien übernehmen, soweit dies mit dem EU-Beihilfen- und Wettbewerbsrecht vereinbar ist. Dadurch könnten die Fremdkapitalzinsen reduziert und dem Niveau der Refinanzierungskosten des Bundes angenähert werden.

    Grundsätzlich darf aber mit der Gründung der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft nicht das Ziel verfolgt werden, Kredite außerhalb des Bundeshaushaltes aufzunehmen, um die Schuldenregel zu umgehen.
© 2017 Bundesrechnungshof