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2002 Sonderbericht "Besteuerung der Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften mit Wertpapieren"

Bericht vom 24. April 2002
24.04.2002

0 Zusammenfassung

0.1
Unter bestimmten Voraussetzungen sind Einkünfte aus der Veräußerung von Wertpapieren, die im Privatvermögen gehalten werden, einkommensteuerpflichtig. Seit Mitte der 90er Jahre ist die Anzahl der Privatanleger sprunghaft gestiegen, die Aktien und Anteile an Aktienfonds erworben und veräußert haben. Die Bedeutung der z utreffenden Besteuerung der Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften mit Wertpapieren hat damit zugenommen. Den Bundesrechnungshof hat dies veranlasst zu prüfen, in welchem Umfang Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften vollständig erklärt und ob sie von den Finanzämtern zutreffend besteuert werden. (Tz. 1)

0.2
Bis zum Veranlagungszeitraum 1998 waren Einkünfte aus der Veräußerung von im Privatvermögen gehaltenen Wertpapieren als Einkünfte aus so genannten Spekulationsgeschäften steuerpflichtig, wenn der Zeitraum zwischen Anschaffung und Veräußerung nicht mehr als sechs Monate betrug, der Gewinn nicht bei einer anderen Einkunftsart anzusetzen war und insgesamt innerhalb eines Veranlagungszeitraumes ein Gewinn von mindestens 1 000 DM angefallen war. Ab dem Veranlagungszeitraum 1999 ist diese Spekulationsfrist auf ein Jahr verlängert worden. Außerdem dürfen nunmehr auch Verluste aus solchen Veräußerungsgeschäften über einen Veranlagungszeitraum hinweg innerhalb dieser Einkunftsart berücksichtigt werden. Ab dem Veranlagungsjahr 2002 sind Gewinne und Verluste aus privaten Veräußerungsgeschäften nur noch zur Hälfte in die Veranlagung zur Einkommensteuer einzubeziehen. (Tz. 2)

0.3
Die Erhebungen bei Finanzbehörden haben ergeben:
Die Eintragungen der Steuerpflichtigen zu privaten Veräußerungsgeschäften in den Steuererklärungen beschränkten sich zumeist auf die zahlenmäßige Darstellung der Jahresergebnisse in den entsprechenden Zeilen der amtlichen Vordrucke. Belege oder Aufzeichnungen wurden regelmäßig nicht beigefügt, obwohl ausnahmsweise beigefügte Abrechnungen von Kreditinstituten und Finanzdienstleistern belegen, dass selbst umfangreiche Wertpapiergeschäfte zeitraum- und betragsmäßig von den Kreditinstituten für die Kunden aufgelistet werden.

Die Finanzämter folgten den Angaben der Steuerpflichtigen weit überwiegend ohne erkennbare Prüfung. Selbst wenn Angaben unklar oder nicht nachvollziehbar waren, unterließen sie es, Unterlagen anzufordern oder sonst Aufklärung zu verlangen. In Fällen, in denen Steuerpflichtige keine Angaben zu entsprechenden Einkünften machten, sich jedoch Anhaltspunkte für private Veräußerungsgeschäfte ergaben, verzichteten sie durchweg auf weitere Ermittlungen.

Eine wirksame Kontrolle der Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften ist bereits aus tatsächlichen
Gründen kaum möglich. So muss seit der Abschaffung der Vermögensteuer Wertpapiervermögen nicht mehr erklärt werden. Somit kann das Finanzamt nicht mehr auf die früher aus der Vermögensteuererklärung gewonnenen Erkenntnisse z urückgreifen. Aus der Einkommensteuererklärung ergeben sich keine zuverlässigen Anhaltspunkte für die Vollständigkeit der erklärten Einkünfte aus privaten Wertpapiergeschäften.
Die Finanzämter sind darüber hinaus aus rechtlichen Gründen gehindert, die Vollständigkeit der Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften umfassend zu kontrollieren. So dürfen die Finanzbehörden von Kreditinstituten nicht verlangen, dass diese ihnen zum Zwecke der allgemeinen Steuerüberwachung Mitteilung über dort für ihre Kunden geführte Depotkonten oder über deren Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften machen. Zwar haben Steuerpflichtige solche Einkünfte wahrheitsgemäß zu erklären; bestimmte Unterlagen zum Nachweis der erklärten Einkünfte brauchen sie j edoch nicht beizufügen. Eine Verpflichtung zur mehrjährigen Aufbewahrung entsprechender Unterlagen besteht für Steuerpflichtige nicht. Als Folge nicht oder unvollständig erklärter Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften vermutet die Deutsche Steuergewerkschaft Steuerausfälle in Höhe von mehr als 1,5 Mrd. Euro jährlich. Bund und Länder verfügen über kein Instrumentarium, um die Höhe der zu erklärenden Veräußerungsgeschäfte auch nur näherungsweise bestimmen zu können. (Tz 3)

0.4
Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes stellen die angeführten Kontrollhemmnisse strukturelle Mängel des Erhebungsverfahrens dar. Diese führen dazu, dass der gesetzliche Anspruch der öffent-lichen Hand auf die Besteuerung der Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften mit Wertpapieren nicht entsprechend dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung durchgesetzt werden kann. Die dadurch verursachte Belastungsungleichheit gefährdet die Verfassungsmäßigkeit der Besteuerung dieser Einkünfte.

Der Bundesrechnungshof hat als Abhilfe vorgeschlagen, für Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften eine maßvolle Abzugsteuer, ggf. mit Abgeltungswirkung, gesetzlich einzuführen. Kann sich der Gesetzgeber hierzu nicht entschließen, so sollte er die Kreditinstitute und Finanzdienstleister gesetzlich dazu verpflichten, private Wertpapiergeschäfte nach einheitlichem Muster den Finanzbehörden mitzuteilen (Kontrollmitteilungsverfahren). Ein Vorbild hierfür bietet das auf Datenaustausch beruhende Verfahren zur Mitteilung von freigestellten Kapitalerträgen an das Bundesamt für Finanzen. (Tz 4)

0.5
Das Bundesministerium der Finanzen hat eingeräumt, dass die Besteuerung von privaten Veräußerungsgeschäften verbessert werden könne. Die Prüfungsfeststellungen des Bundesrechnungshofes reichten jedoch nicht aus, die als Abhilfe vorgeschlagenen Gesetzesänderungen zu begründen. So habe die Finanzverwaltung durch verschiedene Maßnahmen auf die gestiegene Bedeutung privater Veräußerungsgeschäfte reagiert und u. a. die Steuererklärungsvordrucke ab dem Veranlagungsjahr 2000 geändert. Dies habe der Bundesrechnungshof in seiner Prüfung noch nicht berücksichtigt.

Die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes könnten zwar zu einer weiteren Verbesserung der steuerlichen Erfassung privater Veräußerungsgeschäfte beitragen, seien aber aus grundsätzlichen Erwägungen abzulehnen. Eine Abzugsteuer mit Abgeltungswirkung verstieße gegen den Grundsatz der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit, weil Steuerpflichtige, deren persönlicher Steuersatz - wegen eines höheren Einkommens - über dem Abgeltungssatz liege, bevorzugt würden. Bei einer Abzugsteuer ohne Abgeltungs-wirkung sei zu erwarten, dass Anleger mit höherem Steuersatz ihre Veräußerungsgewinne in der Steuererklärung weiterhin nicht an-gäben. Außerdem sei eine Kapitalflucht ins Ausland zu befürchten und es entstehe zusätzlicher Verwaltungsaufwand. Gegen ein Kontrollmitteilungsverfahren spreche - so das Bundesministerium - insbesondere der erhebliche Verwaltungsaufwand, der von den Kreditinstituten zu erwartende Widerstand, die Beeinträchtigung des Vertrauensverhältnisses zwischen Bank und Kunde und die auch deshalb zu befürchtende Kapitalflucht. (Tz. 5)

0.6
Die Einlassungen des Bundesministeriums überzeugen nicht. Der Bundesrechnungshof hält die Bemühungen des Bundesministeriums um eine Verbesserung der Besteuerung privater Veräußerungsgeschäfte nicht für ausreichend, um die strukturellen Mängel des Besteuerungsverfahrens zu beseitigen.

Trotz der geforderten zusätzlichen Angaben des Steuerpflichtigen zu seinen privaten Veräußerungsgeschäften ist die Finanzverwaltung auch weiterhin gezwungen, formal vollständigen und schlüssigen Angaben in der Steuererklärung zu folgen. Die Finanzverwaltung ist im Bereich dieser Einkünfte im Vergleich zu anderen Einkünften wesentlich stärker davon abhängig, dass Steuerpflichtige wahrheitsgemäße und vollständige Auskünfte erteilen. Wer Einkünfte aus privaten Veräußerungsgeschäften wahrheitswidrig verneint und diese Erklärung ggf. nochmals bestätigt, braucht im Regelfall nicht zu befürchten, dass seine entsprechenden Einkünfte von der Finanzverwaltung entdeckt werden. Hierin liegt nach Ansicht des Bundesrechnungshofes ein struktureller Mangel.

Die Bedenken des Bundesministeriums gegen die Abhilfeempfehlungen des Bundesrechnungshofes greifen nicht durch. So bestehen z. B. im Bereich des § 50 a EStG keine verfassungsrechtlichen Einwendungen gegen die abgeltende Wirkung der dort geforderten Quellensteuer. Der weitere Einwand, dass eine Abzugsteuer ohne Abgeltungswirkung unehrliche Steuerpflichtige mit höherem Steuersatz besser stellen würde als solche mit niedrigen Steuersätzen, gilt gleichermaßen für alle Kapitalertragsteuern. Dennoch wurde z. B. die Zinsabschlagsteuer eingeführt. Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass eine Abzugsteuer für die Beteiligten mit einem gewissen Aufwand verbunden wäre. Die Erfahrungen mit der Einführung der Zinsabschlagsteuer beweisen jedoch, dass das Verfahren praktikabel und der Aufwand vertretbar ist.

Ein Teil der Schwierigkeiten (z. B. die Berücksichtigung von Verlusten) entfiele durch die Einführung eines Kontrollmitteilungsverfahrens. Entsprechende Verfahren finden sich vornehmlich für Kapitalerträge in einigen ausländischen Staaten, z. B. den USA. Mit diesen Staaten ließen sich ggf. unterstützende internationale Vereinbarungen treffen. Die im Ausland bereits eingeführten Kontrollmitteilungsverfahren zeigen im Übrigen, dass dort offenbar keine Kapitalflucht befürchtet wird. Das Vertrauensverhältnis zwischen Banken und steuerehrlichen Kunden wäre ebenfalls nicht beeinträchtigt, da die der Finanzverwaltung mitgeteilten Daten dem Steuergeheimnis unterlägen.

Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes bleibt daher festzuhalten, dass die bisherige Besteuerung von Einkünften aus privaten Veräußerungsgeschäften mit Wertpapieren nach wie vor unter strukturellen Mängeln leidet, die eine grundsätzliche Abhilfe erfordern. (Tz. 6)

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