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2004 Sonderbericht "Umsatzsteuerliche Behandlung der öffentlichen Hand – Vorschläge für eine EG-konforme Besteuerung juristischer Personen des öffentlichen Rechts –"

Bericht vom 02. November 2004
02.11.2004

0 Zusammenfassung

0.1 Die öffentliche Hand im Wettbewerb
Bei privatwirtschaftlichem Nebeneinander von öffentlichen und privaten Anbietern tritt der Staat in Konkurrenz zur wirtschaftlichen Tätigkeit privater Unternehmer. Unabhängig davon, ob dies ordnungspolitisch erwünscht ist, ist es in diesen Fällen aus Gründen der Wettbewerbsgleichheit geboten zu gewährleisten, dass die öffentliche Hand keinen Steuervorteil erhält. Der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität ist für die Umsatzbesteuerung im Gemeinschaftsrecht (6. EG-Richtlinie) verankert. Das nationale Steuerrecht muss diesen Vorgaben des EG-Rechts genügen.

Der unternehmerische (wirtschaftliche) Tätigkeitsbereich einer juristischen Person des öffentlichen Rechts (jPöR) ist demzufolge unter Einbeziehung des Wettbewerbsgedankens zu bestimmen. Als wirtschaftliche Tätigkeiten sind sämtliche Aktivitäten der juristischen Person des öffentlichen Rechts zu verstehen, die wettbewerbsrelevant sind, also in Konkurrenz zu anderen, insbesondere privatrechtlichen Unternehmern am Markt angeboten werden.

Der Bundesrechnungshof hat sich mit dem unternehmerischen Tätigwerden der öffentlichen Hand und deren umsatzsteuerlicher Behandlung befasst und schwerpunktmäßig geprüft, in welchen Bereichen und in welchem Umfang die öffentliche Hand unternehmerisch tätig wird und ob diese Tätigkeiten der Umsatzbesteuerung unterworfen werden.

0.2 Beispiele für die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand
Der Bundesrechnungshof hat in seine Prüfung folgende jPöR, Fallgruppen und Problembereiche einbezogen:

 

  • Beistandsleistungen der öffentlichen Hand (auftragsgemäße Leistungen für andere jPöR),
  • kommunale Gebietsrechenzentren und andere öffentlich-rechtlich organisierte Dienstleistungszentren,
  • Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern,
  • Statistische Ämter,
  • die Auftragsforschung staatlicher Hochschulen,
  • eine bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts,
  • die vermögensverwaltende Tätigkeit von jPöR,
  • die Maßgeblichkeit der körperschaftsteuerlichen Umsatzgrenze für Betriebe gewerblicher Art.

 


Der Bundesrechnungshof hatte zunächst festgestellt, dass entgeltliche Beistandsleistungen von jPöR entgegen dem geltenden Recht nicht besteuert werden (vgl. Nr. 5.2). Weitere Prüfungen ergaben, dass dies auch auf die umsatzsteuerliche Behandlung der kommunalen Gebietsrechenzentren (vgl. Nr. 5.3), der Industrie- und Handelskammern sowie der Handwerkskammern (vgl. Nr. 5.5), der Statistischen Ämter (vgl. Nr. 5.6) und der Auftragsforschung staatlicher Hochschulen (vgl. Nr. 5.7) zutrifft. Nach seinen Feststellungen führten die Regelungen in vielen Bereichen der öffentlichen Hand zu einer ungerechtfertigten Nichtbesteuerung wettbewerbsrelevanter Leistungen, die mit nationalem und europäischem Recht nicht im Einklang stand. Außerdem wurde deutlich, dass die derzeitigen nationalen gesetzlichen Regelungen in vielen Fällen eine EG-konforme Umsatzbesteuerung nicht gewährleisten.

0.3 Schlussfolgerungen und Lösungsvorschläge des Bundesrechnungshofes
Die Verwaltungsregelungen, nach denen so genannte Beistandsleistungen an andere jPöR als nichtsteuerbare hoheitliche Tätigkeiten im Sinne von § 4 Abs. 5 Körperschaftsteuergesetz angesehen werden, stehen im Falle wettbewerbsrelevanter Leistungen mit nationalem Recht nicht im Einklang.

Eine Nichtbesteuerung wettbewerbsrelevanter Leistungen ist aus umsatzsteuerrechtlicher Sicht bereits nach Artikel 4 Abs. 1 der 6. EG-Richtlinie nicht mit dem geltenden EG-Recht vereinbar.

Eine jPöR, die außerhalb ihres hoheitlichen Bereichs eine vermögensverwaltende Tätigkeit ausübt, die nicht in Artikel 13 oder Artikel 28 der 6. EG-Richtlinie aufgeführt ist, darf im Ergebnis nicht umsatzsteuerfrei gestellt werden. In solchen Fällen widerspricht § 2 Abs. 3 Satz 1 UStG den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Artikel 4 Abs. 1 und 5 der 6. EG-Richtlinie. Seine Anwendung ist in diesen Fällen gemeinschaftsrechtswidrig (vgl. Nr. 5.9).

Das Anknüpfen der Umsatzsteuer an feste Umsatzgrenzen ist weder mit den EG-rechtlichen Vorgaben noch mit dem Gesetzesziel einer umfassenden Umsatzbesteuerung des Letztverbrauchs zu vereinbaren. In der Besteuerungspraxis führt der bloße Verweis auf die für die Betriebe gewerblicher Art (BgA) einschlägigen Bestimmungen der Körperschaftsteuer-Richtlinien zu einer nach EG-Recht nicht vorgesehenen faktischen Umsatzsteuerfreigrenze in Höhe von 30 678 Euro, die durch geschickte Gestaltungen noch vervielfacht werden kann (vgl. Nr. 5.10).

Die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, insbesondere die Wettbewerbsklausel in Artikel 4 Abs. 5 Unterabs. 2 der 6. EG-Richtlinie, sind bei der Auslegung des § 2 Abs. 3 Satz 1 UStG in jedem Fall zu beachten. Demzufolge ist die Umsatzbesteuerung wettbewerbsrelevanter Leistungen der öffentlichen Hand auch nach nationalem Umsatzsteuerrecht geboten. Die strikte Anbindung des § 2 Abs. 3 Satz 1 UStG an den körperschaftsteuerlichen Begriff des BgA kann zu gemeinschaftsrechtswidrigen Ergebnissen führen.

Der Bundesrechnungshof hält es deshalb für dringend geboten, die derzeitige Besteuerung der öffentlichen Hand grundlegend, bis hin zu einer gesetzlichen Neuregelung, zu überdenken und künftig eine gleichmäßige, vollständige und wettbewerbsneutrale Besteuerung sicherzustellen. Er empfiehlt dabei insbesondere, die Anbindung der Regelungen zur Umsatzbesteuerung von jPöR an die körperschaftsteuerlichen Regelungen und Begriffsbestimmungen zu lösen, da sie in vielen Fällen eine EG-konforme Umsatzbesteuerung nicht gewährleisten. Der Bundesrechnungshof zeigt Lösungsansätze für eine künftige gemeinschaftsrechtskonforme Umsatzbesteuerung der jPöR auf, die in ihrer Tragweite unterschiedlich weit gehen (vgl. Nr. 7).

In jedem Fall sollten die Überlegungen zur künftigen Umsatzbesteuerung baldmöglichst zwischen Bund und Ländern erörtert und in die Praxis umgesetzt werden. Schon zur Vermeidung von für den deutschen Fiskus riskanten Vertragsverletzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (vgl. z. B. den Fall der Nichtbesteuerung entgeltlicher Auftragsforschung staatlicher Hochschulen) ist eine rasche Angleichung nationalen Rechts an die EGrechtlichen Vorschriften geboten.

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