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2007 Sonderbericht "Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende – Angemessenheit der Leistungen für Unterkunft und Heizung nach § 22 Abs. 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch –"

Bericht vom 19. Dezember 2007
19.12.2007

0 Zusammenfassung
Der Bund beteiligt sich zweckgebunden an den Leistungen der Kommunen für Unterkunft und Heizung als Teil der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch – Grundsicherung für Arbeitsuchende. Im Jahre 2006 setzte er hierfür Haushaltsmittel in Höhe von rund 4,05 Mrd. Euro ein. Für das Jahr 2007 sind 4,3 Mrd. Euro veranschlagt. Der hohe Mitteleinsatz und die Bedeutung der Leistungen für Unterkunft und Heizung für die Hilfebedürftigen waren Anlass für den Bundesrechnungshof, mit Unterstützung der Prüfungsämter des Bundes Berlin, Hannover und Köln die Festsetzung dieser Leistungen bei neun Arbeitsgemeinschaften, drei zugelassenen kommunalen Trägern und einem Landkreis als Träger in getrennter Aufgabenwahrnehmung (Grundsicherungsstellen) zu prüfen. Neben dem Bundesrechnungshof haben auch mehrere Landesrechnungshöfe nach abgestimmten Prüfungskonzepten die Bewilligung dieser Leistungen untersucht.

0.1
Erwerbsfähige Hilfebedürftige, die die Anspruchsvoraussetzungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) erfüllen, erhalten als Grundsicherung neben den Regelleistungen zur Sicherung ihres Lebensunterhaltes die Leistungen für Unterkunft und Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen, soweit diese angemessen sind (§ 22 Abs. 1 Satz 1 SGB II). Sofern die Aufwendungen für die Unterkunft den im Einzelfall angemessenen Umfang übersteigen, sind sie als Bedarf solange zu berücksichtigen, wie es dem Hilfebedürftigen nicht möglich oder nicht zuzumuten ist, die Aufwendungen zu senken, in der Regel jedoch längstens für sechs Monate (§ 22 Abs. 1 S. 3 SGB II). Träger dieser Leistungen sind die Kommunen.

§ 27 SGB II ermächtigt das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung zu bestimmen, welche Aufwendungen für Unterkunft und Heizung angemessen sind und unter welchen Voraussetzungen die Leistungen pauschaliert werden können. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat von dieser Ermächtigung bislang keinen Gebrauch gemacht.

0.2
Unterschiedliche Vorgaben und Methoden der Grundsicherungsstellen bei Ermittlung der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung führten zu uneinheitlicher und zum Teil rechtswidriger Gesetzesanwendung sowie zu wesentlichen Ungleichbehandlungen der Hilfeempfänger. Hinzu kommen Schwierigkeiten beim Verwaltungsvollzug. Dem Bund und den Kommunen entstehen dadurch Mehrausgaben in erheblichem Umfang. Der Bundesrechnungshof stellte hierzu insbesondere Folgendes fest:

  • Die Grundsicherungsstellen berücksichtigten bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheit der Aufwendungen unterschiedliche Wohnungsgrößen und Wohnstandards. Dies führte zu sachlich nicht gerechtfertigten unterschiedlichen Obergrenzen bei Kaltmiete, Betriebskosten und Heizkosten. Dabei ließen die Grundsicherungsstellen teilweise auch einen Kostenausgleich zwischen diesen Kostenbestandteilen zu.
  • Sie forderten die Hilfeempfänger oftmals nicht zeitnah auf, unangemessen hohe Aufwendungen zu senken. Darüber hinaus tolerierten sie – bis zu gewissen Grenzen – eine Überschreitung der grundsätzlich angemessenen Aufwendungen. Die jeweiligen landesrechtlichen Regelungen erweitern unzulässigerweise zum Teil die in § 22 Abs. 1 SGB II vorgesehene Frist, in der der Hilfebedürftige seine unangemessenen Unterkunftskosten senken soll.
  • Die Grundsicherungsstellen ermittelten auch die angemessene Höhe von Betriebs- und Heizkosten nach unterschiedlichen Methoden. Dabei ließen sie vielfach die vorgegebenen Angemessenheitsgrenzen für Betriebskosten unbeachtet. Sie berücksichtigten in rund einem Drittel der geprüften Fälle Heizkosten, die über den nach eigenen Regelungen angemessenen Aufwendungen lagen.
  • Die Grundsicherungsstellen beachteten teilweise nicht, dass in den Regelleistungen bereits Kosten für Haushaltsenergie enthalten sind und berücksichtigten diese Bedarfe insoweit doppelt. Waren die Kosten für Haushaltsenergie nicht gesondert ausgewiesen, setzten die Grundsicherungsstellen hierfür nach Pauschalen ermittelte Beträge in unterschiedlicher Höhe ab.
  • Bei selbstgenutzten Eigenheimen und Eigentumswohnungen führten unterschiedliche Verfahren der Grundsicherungsstellen dazu, dass sie nicht in jedem Fall prüften, ob eine Verwertung des Eigentums in Betracht kam, wenn die Wohn- und Grundstücksflächen den angemessenen Umfang überschritten.
  • Die Grundsicherungsstellen hatten in nahezu jedem zweiten geprüften Fall Sachverhalte nicht oder nur unzureichend aufgeklärt. Obwohl überwiegend bereits Anträge auf Fortgewährung von Leistungen gestellt worden waren, fehlten die Grundlagen für eine rechtssichere Festsetzung der Leistungen. Vielschichtigkeit und Häufigkeit der Fehler bei der Gewährung von Leistungen für Unterkunft und Heizung weisen darauf hin, dass viele Grundsicherungsstellen die komplizierten Regelungen und die daraus folgenden hohen Anforderungen an die Bearbeiterinnen und Bearbeiter unterschätzten.

0.3
Die festgestellten Mängel im Verwaltungsvollzug und ihre Ursachen verdeutlichen, dass es dringend einer Rechtsverordnung zu den angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung bedarf. Der Bundesrechnungshof hat deshalb das Bundesministerium für Arbeit und Soziales aufgefordert, umgehend von seiner Ermächtigung nach § 27 SGB II Gebrauch zu machen, um die rechtmäßige, effektive und wirtschaftliche Verwendung der Haushaltsmittel zu gewährleisten. In der Rechtsverordnung sollten insbesondere Mindeststandards zu dem unbestimmten Rechtsbegriff der Angemessenheit der Aufwendungen festgelegt werden. Auf deren Grundlage können die Grundsicherungsstellen die Verhältnisse des regionalen Wohnungsmarktes und die Besonderheiten des Einzelfalles berücksichtigen.

0.4
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat eingeräumt, dass der Bundesrechnungshof problematische Aspekte bei der Festsetzung der Leistungen für Unterkunft und Heizung aufzeigt. Die Verordnungsermächtigung könnte dazu genutzt werden, einheitliche Kriterien festzulegen, die die kommunalen Träger bei der Bestimmung von Höchstwerten für die Angemessenheit anzuwenden haben. Gleichwohl hält das Bundesministerium für Arbeit und Soziales den Erlass einer Rechtsverordnung für nicht erforderlich. Es begründet dies insbesondere damit, dass das Bundessozialgericht in zwei Urteilen bereits allgemeinverbindliche Maßstäbe festgelegt habe. Ferner habe der Bundesminister den Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge gebeten zu prüfen, ob Empfehlungen des Vereins dazu beitragen könnten, eine bessere und einheitliche Verwaltungspraxis herbeizuführen.

0.5
Die Stellungnahme des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales kann die Forderung des Bundesrechnungshofes nach einer bundeseinheitlichen Regelung nicht entkräften. So konnte die Rechtsprechung des Bundessozialgerichtes bislang nicht verhindern, dass die Grundsicherungsträger unterschiedliche Kriterien bei der Festsetzung der angemessenen Leistungen für Unterkunft und Heizung anwenden. Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge sind mangels Verbindlichkeit nicht geeignet, eine bundeseinheitliche Rechtsanwendung sicherzustellen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass weder der Bund noch die Länder über eine Fachaufsicht die Umsetzung von Weisungen gewährleisten können.

0.6
Nur über verbindliche Regelungen lässt sich eine einheitliche, gesetzeskonforme und wirtschaftliche Verwaltungspraxis erreichen. Bei einem den angemessenen Aufwendungen angepassten Bedarf an Unterkunft und Heizung kann der Hilfebedürftige auch bei geringem Erwerbseinkommen seinen Lebensunterhalt weitgehend unabhängig von staatlichen Transferleistungen bestreiten.


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