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2008 Sonderbericht "Organisation und Arbeitsweise der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS)"

Bericht vom 11. Januar 2008
11.01.2008

0 Zusammenfassung
0.1
Der Bundesrechnungshof unterrichtet mit dem vorliegenden Bericht über seine bisherigen Erkenntnisse zu den Aktivitäten der Bundesregierung für eine bessere Bekämpfung der Schwarzarbeit in Deutschland. Grundlage für die angestrebten Verbesserungen sind gesetzliche Regelungen und Maßnahmen, die Bundesregierung und Parlament in den Jahren 2003 und 2004 getroffen haben. (Tz. 1)

Das Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung (Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz – SchwarzArbG) stellt das vorläufig letzte Glied einer langen Kette legislativer Maßnahmen dar, mit denen seit dem Jahre 1957 versucht wird, die Schwarzarbeit in Deutschland durch Verfolgung und Bestrafung einzudämmen. (Tz. 2)

0.2
Die hierzu geschaffene Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) ist in die Zollverwaltung integriert und untersteht der Zollabteilung des Bundesministeriums der Finanzen. Die Abteilung FKS bei der Oberfinanzdirektion Köln hat direkte fachliche Weisungsbefugnis gegenüber den Sachgebieten mit ihren 113 Standorten, in denen die FKS mit derzeit rund 6 300 Arbeitskräften im Einsatz ist. (Tz. 3.1)

Verschiedene Standorte der FKS sind personell über- oder unterbesetzt. Das Bundesministerium der Finanzen sollte deshalb seine Grundentscheidung hinsichtlich der Einrichtung und der Personalausstattung der jeweiligen Standorte überdenken. (Tz. 3.2)

Für Einrichtung und Betrieb der FKS sind nach Berechnungen des Bundesrechnungshofes im Jahre 2005 Kosten von 355 Mio. Euro entstanden, im Jahre 2006 erhöhten sie sich auf 386 Mio. Euro. Bei vollständiger Besetzung mit 6 651 Arbeitskräften werden 416 Mio. Euro aufzuwenden sein. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, diese auf Vollkostenbasis errechneten Beträge auszuweisen. (Tz. 4)

0.3
Die Vereinbarung des Bundesministeriums der Finanzen mit der Bundesagentur für Arbeit, möglichst alle Werkverträge zu überprüfen, die auf der Basis von Regierungsvereinbarungen über die Entsendung und Beschäftigung von Arbeitnehmern ausländischer Unternehmen geschlossen wurden, ist in der Praxis nicht einzuhalten. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, anstelle einer vollständigen Überprüfung ein risikoorientiertes Vorgehen. (Tz. 5.2)

Dem FKS-Arbeitsgebiet Prävention ist vorgegeben, zu mindestens 50 % der Arbeitszeit Außendienst zu leisten und mit den behördlichen Streifenfahrzeugen Präsenz zu zeigen. Diese Quote wurde deutlich verfehlt. Die Änderung der Berechnungsmethode allein führt nicht zu einer besseren Präsenzwirkung. Nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes ließe sich die Präsenzwirkung der FKS steigern, wenn die Streifenfahrten auch für intensivierte Kontrolltätigkeiten genutzt würden. Der Bundesrechnungshof empfiehlt deshalb, die Vorgaben zu Personenbefragungen bzw. Ermittlungsverfahren zu erhöhen. (Tz. 5.3)

Prüfungen zur Wirksamkeit von Vermögensabschöpfungen zeigten, dass die 253 gesetzlichen Krankenkassen als Einzugsstellen des Gesamtsozialversicherungsbeitrages nur zögerlich auf Vermögensgegenstände zugriffen, die die FKS als aus Schwarzarbeit stammend ermittelt und mithilfe der Justiz gesichert hatte. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, über die Versicherungsaufsichtsbehörden darauf hinzuwirken, dass die Kassen von ihren Zugriffsmöglichkeiten verstärkt Gebrauch machen. (Tz. 5.4)

0.4
Als Bestandteil des Haushaltssanierungskonzepts 2004 sollten mit dem Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz Mehreinnahmen in Höhe von 1 Mrd. Euro jährlich erzielt werden; diese Erwartung wurde nicht erfüllt. Soweit die FKS Sozialversicherungsschäden in Höhe von 402 Mio. Euro (aus dem Jahre 2005 und dem ersten Halbjahr 2006) festgestellt hat, wurden schätzungsweise 5 % bis 10 % davon vereinnahmt. Auch von den Steuerausfällen in Höhe von 167 Mio. Euro (gleicher Zeitraum) dürften höchstens 10 % kassenwirksam ausgeglichen werden. Der Bundesrechnungshof fordert für die Zukunft, Einnahmen aufgrund gesetzgeberischer Maßnahmen gegen Schwarzarbeit realistisch zu schätzen. (Tzn. 2.1; 6)

0.5
Von den im Jahre 2005 festgesetzten Geldbußen in Höhe von 67,1 Mio. Euro flossen dem Bund im selben Jahr nur 7,5 Mio. Euro zu. Den im Jahre 2006 festgesetzten Geldbußen in Höhe von 46,4 Mio. Euro standen Einnahmen in Höhe von 9,7 Mio. Euro gegenüber. Der Bundesrechnungshof regt an, die Ursachen für die Diskrepanz zwischen festgesetzten und rechtskräftigen Geldbußen zu analysieren und daraus Konsequenzen für die vorgegebenen Richtwerte zu ziehen. (Tz. 7)

0.6
Die Bundesagentur für Arbeit leitet aus Datenabgleich gewonnene Fälle des Leistungsmissbrauchs zur Bearbeitung an die FKS weiter. Diese und durch Außenprüfung aufgedeckte Leistungsmissbrauchsfälle trugen zusammen zu über 70 % zu den (erledigten) Ermittlungsverfahren der FKS bei. Damit verursachte der Leistungsmissbrauch den Hauptanteil der FKS-Verfahren. (Tz. 8.2; Tabelle)

0.7
Nach fast vierjähriger Verfolgungs- und Ahndungsaktivität kann das Bundesministerium der Finanzen auch heute noch keine konkreten Aussagen über die Wirksamkeit des Mitteleinsatzes für die Schwarzarbeitsbekämpfung machen. Ob Schwarzarbeit verringert wurde und das Gesetz präventiv dazu beigetragen hat, deren Akzeptanz zu senken, bleibt nachzuweisen. (Tzn. 8.1 bis 8.4)

Die FKS verfügt über eine ausbaufähige Datenbasis, die – bei Komplettierung – geeignet wäre, ein Lagebild über Art und Ausmaß der von ihr registrierten Schwarzarbeit zu geben. Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Bundesministerium der Finanzen, zusammen mit externem Sachverstand/wissenschaftlichen Instituten zu versuchen, den Datenbestand dahingehend zu nutzen, die herkömmlichen Methoden zur Messung der Schwarzarbeit und die Analysen zur Wirkung der FKS zu verbessern. (Tzn. 8.2; 10)

0.8
Soweit das Bundesministerium der Finanzen beabsichtigt, die FKS in die Strukturreform der Zollverwaltung einzubeziehen, ist nicht ersichtlich, wie dadurch das Ziel der Schwarzarbeitsbekämpfung besser erreicht werden könnte. Mangels Evaluierung der noch im Aufbau befindlichen FKS ist ihre Einbeziehung in die Zollstrukturreform nicht ausreichend begründet. (Tz. 9)

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