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2008 Sonderbericht "Transparenz von Steuersubventionen"

Bericht vom 15. April 2008
15.04.2008

0 Zusammenfassung
0.1
Steuersubventionen haben für die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden besondere Bedeutung, da sie zum Teil zu erheblichen Mindereinnahmen führen. Der Bundesrechnungshof hat untersucht, ob die Bundesregierung den Gesetzgeber und die Öffentlichkeit umfassend über Steuersubventionen unterrichtet. Unter Berücksichtigung seiner Erkenntnisse aus früheren Prüfungen, seiner Analyse der Subventionsberichte der Bundesregierung und der Angaben in den Haushaltsplänen des Bundes kommt er zu folgenden Ergebnissen:

0.2
In den Subventionsberichten gemäß § 12 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft informiert die Bundesregierung seit dem Jahre 1967 über Finanzhilfen und Steuervergünstigungen. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll der alle zwei Jahre vorzulegende Bericht Regierung und Parlament Anlass geben, die Weitergewährung bestehender Subventionen sorgfältig zu prüfen. Die Bundesregierung wertet eine steuerliche Ausnahmeregelung, die der Erhaltung, Anpassung oder Förderung von Betrieben oder Wirtschaftszweigen dient, als Steuervergünstigung. Steuerentlastungen, die gesellschaftliche Bereiche außerhalb der Wirtschaft oder die Wirtschaft allgemein und mittelbar begünstigen, sieht sie demgegenüber nicht als Steuervergünstigung an.

Die Gewährung steuerlicher Vergünstigungen ist international wie auch in Deutschland seit jeher Teil der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion. So verwenden der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und das Institut für Weltwirtschaft in Kiel in ihren Publikationen jeweils eigene Definitionen, die von der Begriffsbestimmung der Bundesregierung abweichen. Die Auflistungen von Steuervergünstigungen in Deutschland folgen insoweit keiner einheitlichen Systematik.

Der Bundesrechnungshof befürwortet eine Fortentwicklung des Begriffs der Steuervergünstigung. Um Gesetzgeber und Öffentlichkeit umfassend über steuerliche Subventionen zu informieren, sollte die Bundesregierung den Begriff der Steuervergünstigung möglichst weit und umfassend interpretieren und möglichst alle steuerlichen Ausnahmeregelungen, die abweichend von den grundlegenden Besteuerungsprinzipien Vergünstigungen gewähren, in ihrem Bericht berücksichtigen (im Folgenden als „Steuersubvention“ bezeichnet). Für eine Begrenzung der Berichterstattung auf die Steuervergünstigungen, die der Wirtschaft dienen, sieht der Bundesrechnungshof keinen hinreichenden Grund. Parlament und Öffentlichkeit benötigen auch zu den steuerlichen Regelungen, die sonstige gesellschaftliche Bereiche begünstigen, Informationen über ihren Umfang, ihren Erfolg und ihre Auswirkungen, um ihre weitere Notwendigkeit beurteilen zu können. (vgl. Tz. 2)

0.3
Für die Gewährung einer Steuersubvention ist regelmäßig ein Gesetz erforderlich. Für den Entwurf sind die Regelungen der Bundeshaushaltsordnung zur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 7 BHO) und zur Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat (§ 10 BHO) sowie Vorschriften zu beachten, die die Rechtssetzung verbessern sollen. Diese sind in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien festgelegt. Die Bundesregierung ist diesen Vorgaben bei gesetzlichen Maßnahmen zu Steuersubventionen nicht immer nachgekommen.

In der Gesetzesbegründung für Steuersubventionen wird im Regelfall auf einen Sachverhalt abgestellt, der vom Üblichen abweicht und einen finanziellen Ausgleich erfordert. Ziele und Notwendigkeit dieses finanziellen Ausgleichs waren nicht immer konkret beschrieben. Es fehlten quantitative Zielvorgaben und messbare Kriterien, die eine hinreichende Erfolgskontrolle ermöglichen. Eine Befristung von Steuersubventionen ist die Ausnahme; Gründe für die unbefristete Geltung einer Norm wurden meistens nicht benannt.

Als Gesetzesfolgen sind neben den beabsichtigten und den unbeabsichtigten Wirkungen insbesondere die finanziellen Auswirkungen darzustellen. Angaben über die Herleitung und die Berechnung der finanziellen Auswirkungen einschließlich wesentlicher Annahmen fehlten meist in den Gesetzesbegründungen. Zu den vollzugsbedingten Auswirkungen von Gesetzesvorhaben lieferten die Gesetzentwürfe vielfach keine Aussage. Die Kosten waren regelmäßig als „nicht bezifferbar“ bzw. mit der Aussage „Vollzugsaufwand gering“ charakterisiert.

Die Evaluierung eines Steuersubventionsgesetzes ist notwendig, um die Zielerreichung zu bewerten und Handlungsalternativen oder Änderungen zu prüfen. Trotzdem fehlten in der Regel Aussagen dazu, ob und nach welchem Zeitraum die Wirkungen der Normen zu überprüfen sind.

Weiter hat der Bundesrechnungshof festgestellt, dass eine systematische Beobachtung, Auswertung und Analyse der Gesetzesfolgen derzeit unterbleibt. Nur vereinzelt wurden Gesetzesfolgen beobachtet. Über die finanziellen Auswirkungen liegen im Regelfall keine tatsächlichen Ergebnisse vor.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes sind gerade bei Steuersubventionen die verfolgten Ziele so klar zu formulieren, dass die Notwendigkeit der Subventionen beurteilt und die Zielerreichung zu einem späteren Zeitpunkt gemessen werden kann. In der Begründung ist dabei darzulegen, dass die steuerliche Ausnahmeregelung zum Erreichen der beabsichtigten Ziele geeignet, notwendig und angemessen ist. Ohne eine klare Zielbeschreibung ist später keine hinreichende Erfolgskontrolle möglich. Darüber hinaus sollten Steuersubventionen befristet werden. Der Gesetzgeber kann dann auf der Grundlage einer klaren Zielbeschreibung entscheiden, ob eine Ausnahmeregelung weiterhin notwendig ist.

Der Gesetzgeber sollte umfassender als bisher über die Folgen gesetzlicher Subventionsregelungen – auch für die Verwaltung – informiert werden. Dazu ist es erforderlich, dass das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministerium) die wesentlichen Grundlagen offen legt, auf denen Ausfallschätzungen basieren. Nur so können die am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten die Qualität der Schätzungen beurteilen. Außerdem hält es der Bundesrechnungshof für erforderlich, dass das Bundesministerium künftig den Aufwand konkretisiert, den die Steuerverwaltung aufgrund der Regelung haben wird.

Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes ist eine Erfolgskontrolle bei Steuersubventionen zwingend geboten, um entscheiden zu können, ob eine Vergünstigung beibehalten oder angepasst werden soll. Daher ist die derzeitige Praxis unbefriedigend, im Bereich der Steuergesetzgebung nicht festzulegen, ob und nach welchem Zeitraum eine Erfolgskontrolle durchzuführen ist. Er hält es deshalb für erforderlich, dass das Bundesministerium bei der Gesetzesfolgenabschätzung auch Aussagen zu Zeitpunkt, Umfang und Inhalt einer Erfolgskontrolle bei Steuersubventionen macht. (vgl. Tz. 3)

0.4
Die Bundesregierung stellt in einem Textteil ihrer Subventionsberichte die Grundzüge ihrer Subventionspolitik dar und informiert für „wesentliche Bereiche“ über Ziele und Maßnahmen der Förderung sowie über Erfolgskontrollen. Sie berichtet in einem Anlagenteil u. a. über geschätzte Steuermindereinnahmen aus Steuervergünstigungen und legt z. B. für einzelne Vergünstigungen dar, warum sie bestehen bleiben sollen.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes reichen die Angaben im Subventionsbericht der Bundesregierung nicht aus, um Parlament und Öffentlichkeit umfassend über die Ziele, den Umfang und die Wirkungen von Steuersubventionen zu unterrichten. Insbesondere erscheint die Berichterstattung zu den Steuervergünstigungen, gemessen an ihrer finanziellen Bedeutung für den Bund von jährlich rund 16 Mrd. Euro, unzureichend. Erfolgskontrollen wurden nur bei sieben von 105 Steuervergünstigungen durchgeführt. Die Begleitforschung zu Subventionen befasste sich bei nur sieben von 61 Forschungsaufträgen mit Steuervergünstigungen. Im aktuellen 21. Subventionsbericht fehlen darüber hinaus bei 59 von 158 aufgeführten Steuersubventionen Angaben oder Schätzungen der Steuermindereinnahmen. Zu den sonstigen steuerlichen Regelungen, durch die Steuermindereinnahmen für den Bund von mindestens derzeit jährlich rund 14 Mrd. Euro entstehen, sind die Angaben des Bundesministeriums ebenfalls nicht ausreichend. Insbesondere fehlen Informationen zur Evaluierung und zur Notwendigkeit der Fortführung.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, im Subventionsbericht von einem weiter gefassten Begriff der Steuersubvention auszugehen. In eine umfassende Berichterstattung sollten alle Steuersubventionen, auch die sonstigen steuerlichen Regelungen, einbezogen werden. Da die finanziellen Auswirkungen wesentlich für die Beurteilung der Wirkungen einer Steuersubvention sind, sollte das Bundesministerium zukünftig zu jeder Steuersubvention deren Mindereinnahmen angeben. Die Berichterstattung sollte sich darüber hinaus verstärkt mit der Zielerreichung, der Erfolgskontrolle und der Begleitforschung zu Steuersubventionen auseinandersetzen. Ein vom Bundesministerium vergebenes Forschungsprojekt zur Erfolgskontrolle, dessen Ergebnisse bis zum Sommer 2008 erwartet werden, kann dazu ein erster Schritt sein. (vgl. Tz. 4)

0.5
Seit dem Jahre 2005 wird dem Bundeshaushalt eine Übersicht zu den 20 größten Steuervergünstigungen des Bundes (2008 rund 14,4 Mrd. Euro) als Anlage 2 zu Kapitel 6001 beigefügt. Über die Mindereinnahmen des Bundes von derzeit jährlich mindestens 14 Mrd. Euro, zu denen die sonstigen steuerlichen Regelungen führen, enthält der Bundeshaushalt keine Informationen. Der Bundesrechnungshof hält es aus Gründen der Haushaltstransparenz für geboten, die finanziellen Auswirkungen auch dieser steuerlichen Ausnahmeregelungen darzustellen. (vgl. Tz. 5)

0.6
Insgesamt hält es der Bundesrechnungshof für geboten, dass das Bundesministerium

  • seinem Bericht einen erweiterten Begriff der Steuersubvention zugrunde legt,
  • die Aussagen zu den Gesetzesfolgen in den Gesetzesbegründungen verbessert und Steuersubventionen befristet,
  • den Subventionsbericht ergänzt, insbesondere zu jeder Steuersubvention Angaben über die finanziellen Auswirkungen und über Erfolgskontrollen macht und
  • im Bundeshaushalt die finanziellen Auswirkungen aller Steuersubventionen darstellt.
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