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2010 Sonderbericht "Ermäßigter Umsatzsteuersatz - Vorschläge für eine künftige Ausgestaltung der Steuerermäßigung -"

Bericht vom 28. Juni 2010
28.06.2010

0 Zusammenfassung
0.1
Das Umsatzsteuergesetz sieht neben dem Regelsteuersatz von 19 % einen ermäßigten Steuersatz von 7 % vor. Ermäßigungen wurden ursprünglich aus sozial-, kultur-, agrar- und verkehrspolitischen Motiven eingeführt. Zweck war, Güter des lebensnotwendigen Bedarfs und bestimmte Leistungen (z. B. öffentlicher Personennahverkehr) zu verbilligen. Die Begünstigung durch den ermäßigten Steuersatz belief sich im Jahre 2008 auf 24,2 Mrd. Euro.

0.2
Einzelne Ermäßigungstatbestände wurden wegen der schwierigen Abgrenzung und systematischer Schwachstellen in der Vergangenheit häufig kritisiert. Gleichwohl kamen weitere Steuerermäßigungen hinzu. Das Bundesfinanzministerium wies in einem Bericht aus dem Jahre 2007 darauf hin, dass viele der ursprünglichen Begründungen keinen Bestand mehr haben. Dennoch gelten fast alle Begünstigungen bis heute unverändert fort. Frühere Gesetzesinitiativen mit dem Ziel, den Anwendungsbereich des ermäßigten Steuersatzes einzuschränken, waren nicht erfolgreich (vgl. Tz. 2).

0.3
Der Bundesrechnungshof hat in den letzten Jahren eine Vielzahl von Prüfungen zum Anwendungsbereich des ermäßigten Umsatzsteuersatzes durchgeführt. Er stellte dabei u. a. fest, dass die Umsatzsteuerermäßigungen

  • schwierig von regelbesteuerten Umsätzen abzugrenzen sind;
  • einen hohen Personaleinsatz erfordern, um eine gesetzeskonforme Besteuerung sicherzustellen;
  • die Finanzverwaltung vor erhebliche Probleme stellen und angemessene Kontrollen nur mit einem enormen Verwaltungsaufwand zu leisten wären;
  • häufig sachlich nicht mehr begründet sind;
  • zu Mitnahmeeffekten und missbräuchlichen Gestaltungen genutzt werden;
  • zum Teil nicht mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen.

Um den Katalog von begünstigten Gegenständen für die Finanzverwaltung handhabbar zu machen, bedurfte es eines 140-Seiten-Schreibens des Bundesfinanzministeriums und zahlreicher Schreiben zu Einzelfragen. Dennoch steht die Finanzverwaltung den Abgrenzungsproblemen häufig hilflos gegenüber. In den letzten zehn Jahren ergingen mehr als 300 Gerichtsentscheidungen zum ermäßigten Steuersatz und gegenwärtig sind 14 weitere Verfahren anhängig. Beispielsweise mussten sich die Richter des Bundesfinanzhofes mit der Frage befassen, ob Milchersatzprodukte pflanzlichen Ursprungs Milch oder Milchmischgetränke sind. Das Bundesfinanzministerium musste z. B. darauf hinweisen, dass Trockenmoos (Regelsteuersatz) durch Anfeuchten nicht wieder zu frischem Moos (ermäßigter Steuersatz) wird.

Der wachsende Abstand zwischen Regelsteuersatz und ermäßigtem Steuersatz hat zudem den Anreiz verstärkt, Leistungen gegenüber den Finanzämtern zum ermäßigten Steuersatz zu erklären (vgl. Tz. 3).

0.4
Dieser Bericht stellt die Prüfungserkenntnisse des Bundesrechnungshofes zu einzelnen Ermäßigungstatbeständen zusammenfassend dar. Die Tatbestände sind beispielhaft und nicht abschließend. Sie reichen von dem ermäßigten Steuersatz für Reit- und Rennpferde, über die Begünstigung von Kunstgegenständen und Sammlungsstücken, der Saunanutzung als Heilbehandlung, bis hin zum Verkauf von Blättern, Zweigen und Gräsern (vgl. Tzn. 3.2 bis 3.17).

0.5
Der Bundesrechnungshof hält eine einheitliche Besteuerung im Einzelfall für zweckmäßig, um schwierige Abgrenzungsfragen sowie Verwaltungsaufwand zu vermeiden und das Steuerrecht erheblich zu vereinfachen. Eine Beibehaltung von überholten oder gemeinschaftsrechtswidrigen Ermäßigungen wird den Ansprüchen an ein modernes und effizientes Steuerungsinstrument nicht gerecht. Zumindest ist aber eine einfache und klare Systematik für Umsatzsteuerermäßigungen geboten (vgl. Tz. 5).

0.6
Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, den Katalog der Steuerermäßigungen grundlegend zu überarbeiten. Jede einzelne Begünstigung sollte auf systematische Schwachstellen untersucht und kritisch hinterfragt werden. Soweit damit Mehreinnahmen verbunden sein sollten, wird politisch zu entscheiden sein, wie diese genutzt werden können, z. B. zur Absenkung des Regelsteuersatzes. Darüber hinaus regt der Bundesrechnungshof an, Zielsetzung, Effizienz und Effektivität des ermäßigten Umsatzsteuersatzes regelmäßig zu evaluieren. Dabei sollte auch berücksichtigt werden, dass andere finanzpolitische Instrumente wie direkte Subventionen, Änderungen bei den direkten Steuern oder Sozialtransfers meist zielgenauer wirken als die Steuerermäßigung.


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