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2012 Sonderbericht "Auswirkungen der Vergabeerleichterungen des Konjunkturpakets II auf die Beschaffung von Bauleistungen und freiberuflichen Leistungen bei den Bauvorhaben des Bundes"

Bericht vom 09. Februar 2012
09.02.2012

0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof hat die Inanspruchnahme und die Auswirkungen der im Rahmen des Konjunkturpakets II erlassenen Vergabeerleichterungen untersucht. Er ist damit einer Bitte des Rechnungsprüfungsausschusses des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages nachgekommen. Die Auswirkungen der Vergaberechtslockerungen im Bereich der Lieferungen und Leistungen (Geltungsbereich der VOL/A) hat der Bundesrechnungshof dem Rechnungsprüfungsausschuss bereits in einem gesonderten Bericht aufgezeigt. Im hier vorliegenden Bericht äußert sich der Bundesrechnungshof zu den Vergabeerleichterungen im Bereich der Bauleistungen und freiberuflichen Leistungen (Geltungsbereiche der VOB/A und VOF).

Der Bundesrechnungshof hat hierzu bei den Bauvorhaben des Bundes mehr als 16000 Vergaben untersucht. Er ist dabei insbesondere der Frage nachgegangen, ob das Bundesbauministerium die drei Ziele erreichte, die es mit den Vergabeerleichterungen in den Bereichen Hochbau, Straßenbau und Wasserstraßenbau verfolgte:

  • Beschleunigung investiver Maßnahmen (Ziel A),
  • Transparenz und Wettbewerb erhalten (Ziel B) sowie
  • Einkauf der Leistungen weiterhin zu wirtschaftlichen Preisen (Ziel C).


Mit den Vergabeerleichterungen wurde vor allem die Möglichkeit ausgeweitet, unterhalb der EU-Schwellenwerte – d. h. im Bereich der national durchführbaren Vergabeverfahren – nicht öffentliche Verfahren (Beschränkte Ausschreibung, Freihändige Vergabe) anzuwenden. Dies sollte die Dauer der Vergabeverfahren deutlich verkürzen und dadurch investive Maßnahmen beschleunigen. Hierbei waren bevorzugt Unternehmen zu berücksichtigen, deren Eignung zertifiziert war (sog. präqualifizierte Unternehmen). Zudem sollte die Transparenz der Vergaben durch eine nachträgliche Veröffentlichung der Auftragsdaten sichergestellt werden (Ex-Post-Transparenz).

Im Bereich der nach Europarecht zwingend EU-weit durchzuführenden Vergabeverfahren sollten die Baudienststellen die vom EU-Recht vorgegebenen Regelfristen leichter verkürzen können.

Die Erleichterungen sollten für alle Vergaben von Bauleistungen und freiberuflichen Leistungen im Baubereich gelten, d. h. sie waren nicht auf jene Baumaßnahmen beschränkt, die aus den Mitteln der Konjunkturpakete finanziert wurden.

Der Bundesrechnungshof kommt – wie schon in dem genannten Bericht zum Bereich der Lieferungen und Leistungen – zu dem Ergebnis, dass die mit den Vergabeerleichterungen verfolgten Ziele im Wesentlichen nicht erreicht wurden. Stattdessen mussten deutliche Nachteile beim Wettbewerb und bei der Wirtschaftlichkeit sowie eine erhöhte Korruptions- und Manipulationsgefahr in Kauf genommen werden. Der Bundesrechnungshof hält es daher für sachgerecht, dass der Bund die Geltungsdauer der Vergabeerleichterungen nicht verlängert hat. Der Bundesrechnungshof versteht seine Untersuchungen auch als Beitrag, um bei der Fortentwicklung des Vergaberechts sachgerecht zu verfahren und Fehlentwicklungen vorzubeugen.


Prüfungsergebnisse im Einzelnen:

0.1 Vorbereiten und Anwenden der Vergabeerleichterungen
0.1.1 Das Bundesbauministerium führte die Vergabeerleichterungen ein, ohne zuvor die notwendigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Es ermittelte z. B. nicht, ob die vorgesehenen Instrumente geeignet waren, die vorgegebenen Ziele zu erreichen oder welche Auswirkungen
durch die Vergabeerleichterungen zu erwarten waren (Nr. 2).

0.1.2 Die Vergabeerleichterungen wurden von den geprüften Bauverwaltungen unterschiedlich angewandt. Die für den Straßenbau des Bundes zuständigen Verwaltungen lehnten die Vergabeerleichterungen ab und ließen sie weitgehend unberücksichtigt. Die für den Hochbau und den Wasserstraßenbau zuständigen Verwaltungen machten von den Regelungen des Bundesbauministeriums Gebrauch, nutzten deren Möglichkeiten aber nicht vollständig aus. Die geprüften Bauverwaltungen begründeten dies u. a. damit, dass ein größerer Wettbewerb im Rahmen Öffentlicher Ausschreibungen und die damit erzielbaren wirtschaftlichen
Vergabeergebnisse für sie Vorrang gehabt hätten (Nr. 3.1).

0.2 Keine Beschleunigung investiver Vorhaben
0.2.1 Der Bundesrechnungshof konnte nicht feststellen, dass die Bauverwaltungen durch die Ausweitung nicht öffentlicher Vergabeverfahren die Dauer der Verfahren entscheidend verkürzen und damit die Bauvorhaben beschleunigen konnten. Dies deckt sich mit den Aussagen der vom Bundesrechnungshof geprüften Bauverwaltungen, wonach die von ihnen angewandten Erleichterungen kein Bauvorhaben entscheidend beschleunigt haben. Die Dauer sei allenfalls sehr gering verkürzt worden.

In aller Regel beansprucht bei Baumaßnahmen die Vergabe im Vergleich zur Vorbereitung, Planung und Bauausführung einen ohnehin geringen Zeitanteil. Der Bundesrechnungshof sieht daher in einer vermehrten Nutzung nicht öffentlicher Verfahren kein geeignetes Instrument, um investive Vorhaben nennenswert zu beschleunigen (Nr. 3.2.1).

0.2.2 Es ist nicht erkennbar, dass der erhöhte Anteil nicht öffentlicher Vergabeverfahren und eine vorrangige Berücksichtigung präqualifizierter Unternehmen den Verwaltungsaufwand verringerten (Nr. 3.2.2).

0.3 Transparenz und Wettbewerb deutlich eingeschränkt
0.3.1 Die Vergabeerleichterungen haben den Wettbewerb deutlich eingeschränkt. Der erhöhte Anteil nicht öffentlicher Verfahren (Beschränkte Ausschreibung, Freihändige Vergabe) zulasten des Anteils Öffentlicher Ausschreibungen hat es weniger Unternehmen als zuvor ermöglicht, am Wettbewerb teilzunehmen. Im Vergleich zu den Vorjahren ging die Zahl der Angebote in Folge der Vergabeerleichterungen im Hochbau um 12 % und im Wasserstraßenbau um 15 % zurück. Die Auswertungen im Hochbaubereich ergaben für die Öffentliche Ausschreibung die mit Abstand höchste Wettbewerbsintensität. Bei Öffentlichen Ausschreibungen wurden mehr als doppelt so viele Angebote eingereicht wie bei Beschränkten Ausschreibungen und fast dreimal so viele Angebote wie bei Freihändigen Vergaben (Nr. 3.3.1).

0.3.2 Die Vergabestellen nutzten die Vergabeerleichterungen zum Teil dazu, den Wettbewerb auf regional ansässige Unternehmen zu beschränken. Dies verstieß gegen die vergaberechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und des Wettbewerbs. Die Auswertungen ergaben, dass die Öffentliche Ausschreibung am besten einen weiträumigen Wettbewerb ermöglicht (Nr. 3.3.2).

0.3.3 Maßnahmen, mit denen die geringere Transparenz nicht öffentlicher Verfahren gegenüber Öffentlichen Ausschreibungen ausgeglichen werden sollten, wurden nicht umfassend genutzt. So veröffentlichten die geprüften Bauverwaltungen im Rahmen der eingeführten Ex-Post-Transparenz nicht in allen Fällen Auftragsdaten im Internet. Zudem war die Dokumentation der Vergabeverfahren teilweise unvollständig oder unzureichend. Auch insoweit war die Transparenz der Vergabeverfahren nicht uneingeschränkt gewährleistet (Nr. 3.3.3).

0.3.4 Die Ausweitung der nicht öffentlichen Vergabeverfahren erhöhte Korruptions- und Manipulationsrisiken. Es ist nicht erkennbar, ob Gegenmaßnahmen diesen erhöhten Risiken hinreichend entgegengewirkt haben
(Nr. 3.3.4).

0.4 Einkauf der Leistungen zu wirtschaftlichen Preisen beeinträchtigt
0.4.1 Bundesrechnungshof und Bundesbauministerium haben übereinstimmend deutliche Wirtschaftlichkeitsunterschiede zwischen den Vergabearten festgestellt. Danach ist die Öffentliche Ausschreibung die Vergabeart mit den wirtschaftlichsten Ergebnissen. Die durch die Vergabeerleichterungen begünstigten nicht öffentlichen Vergabearten haben nach den Auswertungen des Bundesrechnungshofes im Durchschnitt Mehrausgaben von bis zu 13 % zur Folge gehabt (Nr. 3.4.1).

0.4.2 Nach Auswertungen des Bundesrechnungshofes beliefen sich die Mehrausgaben des Bundes allein im Hochbau auf 50 – 70 Mio. Euro. Wenn die Bauverwaltungen die Vergabeerleichterungen vollständig in Anspruch genommen hätten, wären die möglichen Mehrausgaben im Hochbau auf 100 – 140 Mio. Euro gestiegen. Das Ziel des Bundes, auch bei Anwendung der Vergabeerleichterungen Leistungen weiterhin zu wirtschaftlichen Preisen einzukaufen, wurde insoweit nicht erreicht (Nr. 3.4.2).

0.5 Auswertung der Vergabeerleichterungen durch das Bundesbauministerium
Die Bundesregierung sah in den Vergabeerleichterungen „die Chance auf einen umfassenden Modernisierungsschub“. Welche Folgerungen aus den Erfahrungen mit den Vergabeerleichterungen für die Weiterentwicklung des Vergaberechts abgeleitet werden können, wertete das Bundesbauministerium bisher nicht aus.

Das Bundesbauministerium begleitete die fast zweijährige Umsetzung der Vergabeerleichterungen nur unzureichend. Ein Evaluationsbericht, den das Bundesbauministerium acht Monate nach Auslaufen der Vergabeerleichterungen vorlegte, traf keine Feststellungen, ob die gesetzten Ziele erreicht worden waren. Der Bericht erfasste zudem nur die Vergaben im Bereich der Hochbauleistungen. Die Vergaben im Straßen- und Wasserstraßenbau wertete das Bundesbauministerium nicht aus (Nr. 4).

0.6 Zusammenfassende Bewertung
Die Untersuchungen des Bundesrechnungshofes auf der Grundlage von mehr als 16 000 Vergabeverfahren haben bestätigt, dass die Öffentliche Ausschreibung die Vergabeart mit den meisten Vorteilen für den Wettbewerb und die Wirtschaftlichkeit ist. Das Bundesbauministerium sollte die Auswertungen der Vergabeerleichterungen zum Anlass nehmen, bei der weiteren Entwicklung des Vergaberechts den Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung als Regelvergabeart beizubehalten und wettbewerbseinschränkende Maßnahmen zu vermeiden (Nr. 6).

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