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2012 Sonderbericht "Vollzug der Steuergesetze, insbesondere im Arbeitnehmerbereich"

Bericht vom 17. Januar 2012
17.01.2012

0 Zusammenfassung
Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung veröffentlichte im Jahr 2006 das Gutachten „Probleme beim Vollzug der Steuergesetze“. Der Bundesrechnungshof aktualisiert mit diesem Bericht das Gutachten auf Bitte des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages. Er prüfte dabei insbesondere für die steuerliche Veranlagung der Arbeitnehmer, ob sich der Vollzug der Steuergesetze seit dem Jahr 2006 verbessert hat. Dazu untersuchte er folgende, den Vollzug der Steuergesetze prägende Bedingungen:

  • die Entwicklung des Personaleinsatzes und der Anzahl der zu bearbeitenden Steuererklärungen in den Finanzämtern,
  • die Entwicklung des Steuerrechts,
  • die Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern zu Vollzugszielen sowie
  • die Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, insbesondere durch das maschinelle Risikomanagement.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass der gesetzmäßige Vollzug der Steuergesetze bei der Veranlagung der Arbeitnehmer weiterhin nicht gewährleistet ist. Im Einzelnen:

0.1
Die Arbeitslage der Veranlagungsstellen war mindestens so angespannt wie im Jahr 2006. Zwischen dem Jahr 2006 und dem Jahr 2009 ging zwar die Anzahl der zu bearbeitenden Steuererklärungen um 1,4 % zurück. Im gleichen Zeitraum setzten die Finanzämter aber 1,9 % weniger Personal in den Veranlagungsstellen ein (Tz. 3).

0.2
Auch in den letzten fünf Jahren hat ein kompliziertes und sich rasch wandelndes Steuerrecht die Arbeit der Veranlagungsstellen und den Vollzug der Steuergesetze erheblich erschwert. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung hatte seinerzeit im Durchschnitt 7,5 Änderungen des Einkommensteuergesetzes pro Jahr festgestellt. Nunmehr hat sich die durchschnittliche jährliche Änderungshäufigkeit auf fast 10 Änderungen pro Jahr erhöht. Die Beschäftigten der Finanzämter mussten neben den vielen Gesetzesänderungen zahlreiche neue Anwendungsschreiben des Bundesfinanzministeriums aufnehmen und anwenden. Sie mussten geschult werden und sich immer wieder auf neue Verfahren und Vordrucke einstellen.

Inhaltlich stellte der Bundesrechnungshof im Einkommensteuerrecht nur punktuelle Vereinfachungen fest. Eine durchgreifende, die Arbeit der Finanzämter erleichternde Steuerrechtsvereinfachung hat das Bundesfinanzministerium bislang nicht – auch nicht mit dem Steuervereinfachungsgesetz 2011 – auf den Weg gebracht (Tz. 4).

0.3
§ 21a Finanzverwaltungsgesetz sieht vor, dass das Bundesfinanzministerium zur Verbesserung und Erleichterung des Vollzugs der Steuergesetze mit den obersten Finanzbehörden der Länder Vollzugsziele vereinbart. Seit Einführung des § 21a Finanzverwaltungsgesetz sind fünf Jahre vergangen, die Vereinbarung von Vollzugszielen steht jedoch noch am Anfang. Da Vereinbarungen über konkrete Vollzugsziele für das Jahr 2011 erst mit drei Ländern geschlossen wurden, konnten sie noch keine Wirkungen zeigen (Tz. 5).

0.4
Ein großer Schritt zu einer bundesweit kompatiblen Steuersoftware wird im Jahr 2012 gemacht sein, wenn weitgehend eine einheitliche Software für das Besteuerungsverfahren eingesetzt wird. Die notwendige Modernisierung des Besteuerungsverfahrens wird damit jedoch noch nicht vollzogen.

Den Ländern ist es gelungen, die Quote der elektronisch mit ELSTER abgegebenen Einkommensteuererklärungen seit dem Jahr 2005 von 15 auf 30 % zu erhöhen.

Die Einführung der Pflicht für Versicherungsträger, den Finanzbehörden Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge sowie Rentenbezüge elektronisch mitzuteilen, war ein wichtiger Baustein für eine vollelektronische Veranlagung. Der Vollzug der Steuergesetze wurde aber dadurch beeinträchtigt, dass die Daten nicht immer zum Zeitpunkt der Veranlagung vorlagen und abgeschlossene Veranlagungen wieder aufgegriffen werden mussten (Tz. 7).

0.5
Inzwischen wenden alle Länder für die Arbeitnehmerveranlagung ein maschinelles Risikomanagement an. Ein programmgesteuerter Filter bestimmt, im Wesentlichen anhand von Wertgrenzen, ob die Steuer maschinell festgesetzt wird (risikoarmer Fall) oder ob der Fall durch Beschäftigte der Finanzämter persönlich zu prüfen ist (risikobehafteter Fall).

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass das maschinelle Risikomanagement die Schlüssigkeit der Angaben der Steuerpflichtigen nur zum Teil prüfte und es dadurch zu unzutreffenden Steuerfestsetzungen kam.

Die als risikoarm eingestuften und maschinell anerkannten Werbungskosten enthielten häufig unschlüssige Angaben. Der Anteil der Fälle mit unschlüssigen Angaben lag bei den unterschiedlichen Werbungskosten zwischen 34 und 100 %. Da der Risikofilter nur Zahlen miteinander abglich, war er oft nicht in der Lage zu erkennen, ob dem Grunde nach ein steuerlich berücksichtigungsfähiger Sachverhalt vorlag. Dies zeigt, dass die Finanzbehörden mit dem derzeitigen Risikomanagement ein Verfahren gewählt haben, das bestimmte Sachverhalte systematisch ohne jede Prüfung durchwinkt, wenn festgelegte Wertgrenzen nicht überschritten sind. Bei der Steuerermäßigung für haushaltsnahe Dienstleistungen und Handwerkerleistungen führte dies dazu, dass sie in 80 bis 90 % der Fälle gewährt wurde, ohne dass die Finanzämter die Anspruchsvoraussetzungen im Einzelfall prüften. Damit erfüllen die Finanzämter nicht ihren Auftrag nach § 85 Abgabenordnung, die Steuern gesetzmäßig festzusetzen, und sie verletzen den Untersuchungsgrundsatz nach § 88 Abgabenordnung. Danach sind sie verpflichtet, die Angaben in den Steuererklärungen zumindest daraufhin zu prüfen, ob sie unklar, widersprüchlich oder unvollständig sind.

Daneben bearbeiteten die Beschäftigten auch die risikobehafteten Fälle oft fehlerhaft und setzten die Steuern unzutreffend fest. Bei den fünf häufigsten Werbungskostenarten betrugen die Fehlerquoten zwischen 36 und 68 %.

Eine unzureichende Bearbeitung der Steuererklärungen hat weitreichendere Konsequenzen als vor Einführung des Risikomanagements. Das maschinelle Risikomanagement unterstellt im Folgejahr den Wert als geprüft und wendet hierauf seinen Vergleichsmaßstab zum Erkennen eines steuerlichen Risikos an. Damit schreibt sich der Fehler in vielen Fällen in die Zukunft fort.

Der Bundesrechnungshof hält im Ergebnis den gesetzmäßigen Vollzug der Steuergesetze bei der Veranlagung der Arbeitnehmer weiterhin nicht für gewährleistet (Tz. 6).

0.6
Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes ist ein maschinelles Risikomanagement grundsätzlich geeignet, im Arbeitnehmerbereich einen gesetzmäßigen und gleichmäßigen Vollzug der Steuergesetze zu erreichen. Voraussetzung ist aber eine grundlegende Vereinfachung des Steuerrechts, so dass die Schlüssigkeit der Angaben der meisten Steuerpflichtigen maschinell geprüft werden kann. Hierzu müsste insbesondere der Werbungskostenabzug grundlegend neu geordnet werden.

Daneben hält der Bundesrechnungshof eine entscheidende Weiterentwicklung des maschinellen Risikomanagements und der Steuererklärungsvordrucke für erforderlich. Solange komplexe Einzelvorschriften die Voraussetzungen für Steuerminderungen regeln, müssten diese Voraussetzungen im Steuererklärungsvordruck abgefragt und auf Schlüssigkeit geprüft werden. Für den Bundesrechnungshof ist es nicht hinnehmbar, dass beispielsweise Steuerermäßigungen oder Werbungskosten ohne jede Prüfung anerkannt werden.

Solange das Steuerrecht nicht grundlegend vereinfacht und das maschinelle Risikomanagement nicht verbessert ist, muss das Risikomanagement durch persönliche Sichtung ergänzt werden, um die Gesetzmäßigkeit der Besteuerung und den Untersuchungsgrundsatz zu gewährleisten. Die persönliche Sichtung kann sich dabei auf die Schlüssigkeit der Sachverhalte beschränken, bei denen eine maschinelle Schlüssigkeitsprüfung nicht möglich ist (Tz. 8).

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