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2017 Sonderbericht - Parallele Prüfung zum Beitrag der Strukturfonds zur Strategie Europa 2020 in den Bereichen Bildung und/oder Beschäftigung

Die Strategie Europa 2020 will Wachstum und Beschäftigung in der EU fördern. Die Programme der Mitgliedstaaten für den Einsatz der Strukturfonds-Mittel bieten eine gute Grundlage für das Erreichen dieser Ziele – trotz Schwächen. Zu diesem Ergebnis kommt die „Arbeitsgruppe Strukturfonds VII“ in ihrem Abschlussbericht. Die Schwächen betreffen vor allem die Komplexität der Regelungen und die Erfolgsmessung. In der „Arbeitsgruppe Strukturfonds VII“ arbeiteten Rechnungshöfe der Mitgliedstaaten seit Ende 2015 unter dem Vorsitz des Bundesrechnungshofes zusammen. Die Arbeitsgruppe prüfte in elf Mitgliedstaaten, ob die Strukturfonds die Europa-2020-Ziele voranbringen. Die Ergebnisse der Prüfungen sind im Abschlussbericht zusammengetragen. Die Empfehlungen der Arbeitsgruppe richten sich an die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten
13.10.2017

Zusammenfassung
Im Jahr 2015 beauftragte der Kontaktausschuss der Präsidenten der Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und des Europäischen Rechnungshofs die Arbeitsgruppe "Strukturfonds" damit, ihre Untersuchung von Fragen in Bezug auf die Strukturfonds fortzusetzen. Konkret erteilte er ihr den Auftrag, eine parallele Prüfung zum "Beitrag der Strukturfonds zur Strategie Europa 2020 in den Bereichen Bildung und/oder Beschäftigung" durchzuführen.

Die Arbeitsgruppe setzte sich aus 11 ORKB zusammen, während weitere ORKB sowie der Europäische Rechnungshof als Beobachter teilnahmen. Die parallele Prüfung wurde durchgeführt, um zu untersuchen, ob die operationellen Programme (OP) der Strukturfonds den erforderlichen Rahmen zur Erreichung der Ziele der Strategie Europa 2020 bieten und ob die Fördermittel zur Erreichung der Ziele beitragen. Prüfungsschwerpunkte waren die geprüften OP, die die teilnehmenden ORKB bestimmten, sowie eine Auswahl genehmigter Projekte, die in direktem Zusammenhang mit Bildung und Beschäftigung standen. Durch einen Vergleich der Ergebnisse der einzelnen Mitgliedstaaten sollten Gemeinsamkeiten bzw. Unterschiede festgestellt sowie Beispiele für empfehlenswerte Verfahren ermittelt werden.

Die teilnehmenden ORKB sind zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die OP die erforderliche Grundlage für einen Beitrag zur Erreichung der Kernziele der Strategie Europa 2020 in den Bereichen Beschäftigung und Bildung liefern. Allerdings kann zu diesem frühen Zeitpunkt noch nicht bestätigt werden, dass die in Form von Projekten umgesetzten OP wie erwartet wirksam zu diesen Zielen beitragen. Die wichtigsten Schlussfolgerungen und Empfehlungen lauten wie folgt:

Gestaltung der OP

  • Insgesamt waren die OP abgesehen von kleineren Schwachstellen in angemessener Weise ausgearbeitet. Die Prüfung ergab, dass die Komplexität der die Strukturfonds betreffenden Vorschriften und die Anforderungen hinsichtlich der Ausarbeitung der OP in diesem Programmplanungszeitraum zugenommen haben.

    Wir empfehlen der Europäischen Kommission ("Kommission"), diese Herausforderungen anzugehen, insbesondere indem sie das System der Zielvorgaben vereinfacht und die Muster für die Partnerschaftsvereinbarungen und OP verbessert und vereinfacht.
  • Allgemein bietet das System der Indikatoren und entsprechenden Zielvorgaben eine solide Grundlage, um die Fortschritte bei der Programmdurchführung leichter beurteilen zu können. Allerdings legen die Prüfungsergebnisse nahe, dass die Transparenz, Eignung und Handhabbarkeit der Indikatoren verbessert werden sollte. Dies betrifft sowohl die von den Mitgliedstaaten definierten programmspezifischen Indikatoren als auch die in den fondsspezifischen Verordnungen festgelegten gemeinsamen Indikatoren.

    Wir empfehlen der Kommission, die Eignung der Reihe gemeinsamer Indikatoren zu bewerten. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sollten auch untersuchen, ob alle eingeholten Informationen notwendig sind und ob die Datenerhebungspflichten verringert werden können. Darüber hinaus empfehlen wir den Mitgliedstaaten, die Wahl der Finanz-, Output- und Ergebnisindikatoren explizit zu begründen, um die Transparenz der OP zu erhöhen.
  • Die Einführung des Leistungsrahmens im Förderzeitraum 2014-2020 kann ein erster Schritt hin zu einer stärkeren Ergebnisorientierung sein. Der Fokus der Kommission auf Finanz- und Outputindikatoren könnte jedoch zu Fehlanreizen führen.

    Wir empfehlen den Verwaltungsbehörden, von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, die ausgewählten Indikatoren für den Leistungsrahmen und die angestrebten Ergebnisse so eng und unmittelbar wie möglich miteinander zu verknüpfen. Um die Ergebnisorientierung zu verbessern, sollten die Mitgliedstaaten und die Kommission bei der Ausarbeitung von Vorschriften im Hinblick auf finanzielle Anreize im nächsten Programmplanungszeitraum eng zusammenarbeiten.
  • In den Mitgliedstaaten waren Begleit- und Bewertungssysteme vorhanden, die im Allgemeinen für angemessen befunden wurden. Dass diese Systeme in einigen Fällen erst mit Verzögerung umgesetzt wurden, ist möglicherweise unter anderem auf die späte Annahme von Durchführungsverordnungen und Leitlinien der EU zurückzuführen. Im Zuge der Prüfung wurde die Bedeutung von Ex-ante-Bewertungen als Instrument zur Verbesserung der Gestaltung von OP aufgezeigt.

    Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die betreffenden EU-Durchführungsverordnungen rechtzeitig vor Beginn des Programmplanungszeitraums fertiggestellt werden. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten im neuen Zeitraum so viele Elemente ihrer bestehenden nationalen Begleitsysteme wie möglich wiederverwenden können. Wir empfehlen den Verwaltungsbehörden, bei der Gestaltung nachfolgender OP die in den Ex-ante-Bewertungen enthaltenen Feststellungen und Schlussfolgerungen stärker zu berücksichtigen. Wir unterbreiten den Verwaltungsbehörden und den Mitgliedstaaten Empfehlungen zur Verbesserung der Begleitung und Bewertung, beispielsweise indem gegebenenfalls von nationalen Statistiken Gebrauch gemacht wird.
  • In der überwiegenden Zahl der Fälle beruhen die in den OP vorgeschlagenen Interventionen auf einer soliden Interventionslogik und werden daher als potenziell wirksam betrachtet. Allgemein sind die Leitgrundsätze für die Auswahl von Projekten ausreichend ergebnisorientiert und tragen zur potenziellen Wirksamkeit der Projekte bei. Das Kriterium der Effizienz wurde im Auswahlprozess nicht immer ausreichend berücksichtigt.

    Wir empfehlen den Verwaltungsbehörden, die Interventionslogik der Strukturfondsmittel als Instrument zu stärken, indem sie den Zusammenhang zwischen Maßnahmen und Ergebnissen und insbesondere den Beitrag zu spezifischen Zielen und Kernzielen stärker verdeutlichen. Ferner empfehlen wir den Verwaltungsbehörden, das Kriterium der Effizienz als Teil der Leitgrundsätze für die Auswahl von Projekten stärker zu berücksichtigen.
  • Die Prüfungsfeststellungen legen nahe, dass ein Bedarf daran besteht, die OP im Programmplanungszeitraum anzupassen, um aktuellen Ereignissen Rechnung zu tragen. Die bei Änderungen an den OP zu erfüllenden Bedingungen sind jedoch mit hohem Aufwand verbunden, was den Bedürfnissen der Verwaltungsbehörden in der Praxis nicht entspricht.

    Wir empfehlen der Kommission, eine Vereinfachung der Rechtsvorschriften über die Programmplanung für den nächsten Zeitraum in Betracht zu ziehen, um eine flexiblere Anpassung der OP an aktuelle Ereignisse zu ermöglichen.

 

Durchführung der OP

  • Da nur wenige Projekte bewertet wurden, sind diese unseres Erachtens nicht repräsentativ für alle genehmigten Projekte. Dennoch verleihen die ausgewählten Projekte einen Einblick in die Durchführung von OP.
  • Für fast jedes bewertete Projekt legte die Verwaltungsbehörde klare Auswahl- und Zuschlagskriterien fest, die bei den meisten Projekten zumindest teilweise - mit den angestrebten Ergebnissen des OP und den Kernzielen der Strategie Europa 2020 verknüpft sind. Die für die Vorbereitung der Projekte verantwortlichen Begünstigten erfüllten diese Kriterien. In der überwiegenden Zahl der Fälle erläuterten sie auch angemessen oder zumindest teilweise, wie die Ziele erreicht werden sollten. Kosteneffizienz wurde nicht immer als ein zentrales Kriterium des Auswahlverfahrens genannt.

    Wir empfehlen den Verwaltungsbehörden, Möglichkeiten zur weiteren Verbesserung der Auswahlverfahren zu nutzen. Dies umfasst auch Bemühungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass
  • in allen Fällen klare Auswahl- und Zuschlagskriterien vorhanden sind, die mit den angestrebten Ergebnissen der OP und den Kernzielen der Strategie Europa 2020 verknüpft sind;
  • für alle genehmigten Projekte klar erläutert ist, wie die Projektziele erreicht werden sollen;
  • die die Fördermittel bewilligende Stelle schlüssig darlegt, wie die Projektauswahl mit dem OP und den Kernzielen der Strategie Europa 2020 verknüpft ist.
  • Die Verwaltungsbehörden haben Maßnahmen ergriffen, um Daten darüber zu erheben, welche Projektergebnisse erzielt wurden und inwieweit die Ziele erreicht wurden. Die Daten werden in den einzelnen Mitgliedstaaten auf unterschiedliche Art und Weise erhoben.

    Wir empfehlen den Verwaltungsbehörden, sicherzustellen, dass die die Fördermittel bewilligende Stelle auf den festgelegten Indikatoren besteht und die Messung von Outputs und Ergebnissen nicht an die vom Empfänger bereitgestellten Informationen anpasst. Transparente und eindeutige Indikatoren für Projektergebnisse sowie Verfahren zur Messung dieser Ergebnisse sind unerlässlich.
  • Zum jetzigen Zeitpunkt ist es schwierig, Schlussfolgerungen über die ersten Ergebnisse sowie über die Wirksamkeit und Effizienz der bewerteten Projekte zu ziehen, da viele Projekte noch nicht abgeschlossen sind. Es ist noch nicht möglich, eine Aussage darüber zu treffen, ob die Aktivitäten zur StrategieEuropa 2020 beitragen und einen europäischen Mehrwert schaffen.

    Wir empfehlen den Verwaltungsbehörden, sicherzustellen, dass das OP und die Kernziele der Strategie Europa 2020 im Blick behalten werden, wenn die Auswahl- und Zuschlagskriterien für Projekte nachträglich geändert werden, und die Verfahren zur Reduzierung von Fördermitteln im Fall des Nichterreichens der Ziele in die Praxis umzusetzen. Bei der Beurteilung von Ergebnissen sollten die Verwaltungsbehörden besonderes Augenmerk darauf legen, einen Zusammenhang zwischen den Projektergebnissen und den Zielen der OP sowie der Strategie Europa 2020 festzustellen.

 

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