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2007 Bemerkungen Nr. 02 - Teil I Allgemeiner Teil

Finanzwirtschaftliche Entwicklung des Bundes – Chance zur nachhaltigen Haushaltskonsolidierung
22.11.2007

2.1      Entwicklung der Haushaltseckwerte

Als Folge der günstigen gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der auf den Weg gebrachten Konsolidierungsmaßnahmen hat sich die Lage der Bundesfinanzen gegenüber den Vorjahren deutlich verbessert. Trotz des für das Haushaltsjahr 2008 geplanten Anstiegs der Gesamtausgaben soll die Nettokreditaufnahme weiter zurückgeführt werden. Für das letzte Finanzplanungsjahr 2011 ist ein ausgeglichener Bundeshaushalt ohne neue Schulden vorgesehen. Der Rückgang des Finanzierungsdefizits und der Nettokreditaufnahme beruht vor allem auf dem erwarteten Anstieg der Steuereinnahmen (Nr. 2.1 der Bemerkungen).

2.2      Ausgabenentwicklung und -struktur

Auf der Ausgabenseite weist der Bundeshaushalt nach wie vor eine strukturell bedingte Schieflage auf. Die Sozialausgaben und die Zinsausgaben stellen weiterhin erhebliche Belastungsfaktoren dar. Sie beanspruchen auch im Jahre 2008 fast zwei Drittel des Haushaltsvolumens und – rechnerisch – sogar drei Viertel der Steuereinnahmen. Insbesondere die Sozialausgaben als größter Ausgabenbereich verharren auf hohem Niveau. Dies beruht nicht zuletzt auf der zunehmenden Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme aus dem Bundeshaushalt, die zu einer Entlastung der Lohnnebenkosten beitragen soll. Trotz des erheblichen Steuerzuwachses besteht im Bundeshaushalt immer noch wenig Handlungsspielraum für die finanzielle Unterstützung investiver oder sonstiger zukunftsrelevanter Bereiche (Nr. 2.2.1 der Bemerkungen).

Die Aufwendungen des Bundes für die verschiedenen Alterssicherungssysteme (Rentenversicherung, Bundesverwaltung, ehemalige Sondervermögen Bahn und Post, Landwirtschaft) werden im Jahre 2008 um 6 Mrd. Euro auf rund 100 Mrd. Euro steigen, da der Bund dann die Pensionszahlungen für die ehemaligen Postbediensteten in vollem Umfang erbringen muss. Den größten Ausgabenblock innerhalb der Alterssicherung bilden die in der zweiten Hälfte der 90er-Jahre überproportional gestiegenen Leistungen des Bundes an die Rentenversicherung. Rund 30 % der Gesamtausgaben im Bundeshaushalt entfallen auf den Rentenbereich. Zwar wirkt sich die konjunkturelle Erholung durch die steigende Anzahl der Beitragszahler auch stabilisierend auf die Rentenfinanzen aus. Mittel- und langfristig stellt allerdings die zunehmende Alterung der Gesellschaft die zentrale finanzielle Herausforderung für die Rentenversicherung dar. Trotz verschiedener Stabilisierungsmaßnahmen wird der Bundeshaushalt daher auf absehbare Zeit in struktureller Abhängigkeit von den Rentenfinanzen bleiben (Nr. 2.2.2 der Bemerkungen).

Die positive Entwicklung am Arbeitsmarkt entlastet vor allem den Haushalt der Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur). Ungeachtet der zum Jahresbeginn vorgenommenen Absenkung des Arbeitslosenversicherungsbeitrags wird die Bundesagentur voraussichtlich ein positives Haushaltsergebnis erzielen. Im Gegensatz hierzu bleiben die Arbeitsmarktausgaben im Bundeshaushalt mit über 42 Mrd. Euro weiter auf dem hohen Niveau der Vorjahre. Dies beruht auch darauf, dass der Bund zur teilweisen Finanzierung der Beitragsabsenkung einen Zuschuss an die Bundesagentur leistet, der dem Aufkommen eines Umsatzsteuerpunktes entspricht. Neben den bereits in Kraft getretenen Konsolidierungsmaßnahmen im Bereich der Grundsicherung soll der Bundeshaushalt ab dem Jahre 2008 durch einen von der Bundesagentur zu leistenden Eingliederungsbeitrag entlastet werden. Damit wird ein angemessener Interessenausgleich zwischen dem Bundeshaushalt und dem Haushalt der Bundesagentur angestrebt. Dennoch werden die Arbeitsmarktausgaben des Bundes auch im Jahre 2008 immer noch über denen des Jahres 2004 – dem letzten Haushaltsjahr vor der Arbeitsmarktreform – liegen. Es bleibt abzuwarten, ob der Systemwechsel im Bereich der Arbeitsmarktförderung zumindest mittelfristig zu nachhaltigen Entlastungen im Bundeshaushalt führen wird (Nr. 2.2.3 der Bemerkungen).

Zunehmende Bedeutung im Bereich der Sozialausgaben gewinnen die Leistungen des Bundes an die gesetzliche Krankenversicherung. Im Rahmen der Gesundheitsreform 2007 hat sich der Bund verpflichtet, zur teilweisen Abgeltung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben in der gesetzlichen Krankenversicherung einen Bundeszuschuss in Höhe von 2,5 Mrd. Euro zu leisten, der ab dem Jahre 2009 um jährlich 1,5 Mrd. Euro bis auf 14 Mrd. Euro im Jahre 2016 steigen wird. Auch die familienpolitischen Leistungen des Bundes erhöhen sich. Ab dem Jahre 2008 werden sich die jährlichen Ausgaben für das Elterngeld auf gut 4 Mrd. Euro belaufen, während für das auslaufende Erziehungsgeld rund 2,8 Mrd. Euro anfielen (2006). Außerdem beabsichtigt der Bund, den Ausbau der Betreuungseinrichtungen für Kinder unter drei Jahren finanziell zu unterstützen. Neben Investitionshilfen sollen die Länder für die zusätzlich entstehenden Betriebskosten ab dem Jahre 2009 Festbeträge bei der Umsatzsteuerverteilung erhalten (Nr. 2.2.4 der Bemerkungen).

Die Zinsausgaben bilden als Folge des fortwährenden Schuldenaufbaus den zweitgrößten Ausgabenblock im Bundeshaushalt. Aufgrund der hohen Neukredite der letzten Jahre und des angestiegenen Zinsniveaus ist für die kommenden Haushaltsjahre mit einem Anstieg der Zinslast zu rechnen. Zum Ende des Finanzplanungszeitraums werden die Zinsausgaben fast doppelt so hoch sein wie die Summe der investiven Ausgaben. Um dieser Entwicklung entgegen zu steuern, wird es weiterhin erheblicher Konsolidierungsanstrengungen bedürfen (Nr. 2.2.5 der Bemerkungen).

2.3      Einnahmenentwicklung und -struktur

Bei den Steuereinnahmen als wichtigster Einnahmequelle des Bundeshaushalts ist seit dem Jahre 2006 ein deutlicher Zuwachs zu verzeichnen. Aufgrund des wirtschaftlichen Aufwärtstrends und der verabschiedeten Steuererhöhungen (insbesondere Anhebung des allgemeinen Umsatzsteuersatzes von 16 % auf 19 %) kann der Bund innerhalb einer Zeitspanne von nur drei Jahren (2005 bis 2008) mit einem um fast 25 % höheren Steueraufkommen rechnen. Einen solchen Einnahmenanstieg hat es seit Beginn der 90er-Jahre nicht mehr gegeben. In den Haushaltsentwurf 2008 und in die Finanzplanansätze hat die Bundesregierung über den Ergebnissen der Steuerschätzung vom Mai 2007 liegende Ansätze aufgenommen, weil sie mit einer günstigeren Entwicklung der Steuereinnahmen rechnet. Dementsprechend verbessert sich auch die volkswirtschaftliche Steuerquote, also das Verhältnis der kassenmäßigen Steuereinnahmen zum Bruttoinlandsprodukt. Ein nicht unerheblicher Teil des Steueraufkommens des Bundes ist allerdings von vornherein für bestimmte Ausgabenzwecke (Leistungen zugunsten der Renten- und Arbeitslosenversicherung) gebunden (Nr. 2.3.1 der Bemerkungen).

Obwohl die Steuereinnahmen des Bundes im Vergleich zu den anderen Gebietskörperschaften besonders kräftig steigen, liegt sein Steueranteil immer noch merklich unter dem Niveau früherer Jahre. Dies beruht im Wesentlichen auf einer Reihe von Abzügen, die auf finanzielle Zugeständnisse des Bundes an die Länder und Gemeinden vor allem im Rahmen der Regelungen zum Familienleistungsausgleich (Kindergeld), zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs sowie zum vertikalen Finanzausgleich (Bundesergänzungszuweisungen) zurückzuführen sind (Nr. 2.3.2 der Bemerkungen).

Im vertikalen Finanzausgleich leistet der Bund erhebliche steuerliche Zuweisungen an die neuen Länder und das Land Berlin, um den bestehenden infrastrukturellen Nachholbedarf zu decken und die unterproportionale kommunale Finanzkraft auszugleichen. Diese Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen sind degressiv ausgestaltet und sollen im Jahre 2019 auslaufen. Die von den Empfängerländern vorgelegten sogenannten Fortschrittsberichte zeigen Verbesserungen bei der bestimmungsgemäßen Verwendung der Mittel; allerdings setzen einige Länder immer noch erhebliche Anteile nicht entsprechend der gesetzlichen Zielsetzung ein. Angesichts der verbesserten finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen und im Hinblick auf die in den nächsten Jahren zurückgehenden Bundeszuweisungen sollten die neuen Länder und Berlin ihre Anstrengungen weiter verstärken, die Mittel wachstums- und investitionsfördernd zu verwenden (Nr. 2.3.3 der Bemerkungen).

Neben den Steuereinnahmen werden seit Mitte der 90er-Jahre Vermögensverwertungen genutzt, um die Nettokreditaufnahme zu begrenzen. Erlöse aus den Verwertungen von Kapital- und Beteiligungsvermögen sind auch in den Haushaltsjahren 2008 bis 2011 in einer Größenordnung von 30 Mrd. Euro vorgesehen. Es erscheint finanzwirtschaftlich bedenklich, wenn derartige Einmalmaßnahmen zur Haushaltsfinanzierung herangezogen werden, da sie nur den Anschein einer Haushaltsstabilisierung erwecken und notwendige Konsolidierungsschritte hinauszögern können. Sie vermindern das Bundesvermögen dauerhaft und verschlechtern damit die Basis für künftige Haushalte. Finanzwirtschaftlich wäre es besser, Privatisierungserlöse ausschließlich zur Schuldentilgung zu nutzen. Die daraus folgenden Zinsersparnisse würden einen nachhaltigen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung und zur Generationengerechtigkeit leisten (Nr. 2.3.4 der Bemerkungen).

2.4      Nettokreditaufnahme

Die Nettokreditaufnahme hat in den Jahren 2002 bis 2006 fünfmal hintereinander die Summe der Investitionsausgaben und damit die verfassungsrechtliche Regelkreditgrenze überschritten. Nach den Eckdaten des Haushalts 2007, des Haushaltsentwurfs 2008 sowie des Finanzplans bis 2011 soll sie unterhalb dieser Regelgrenze schrittweise auf Null zurückgeführt werden. Hierzu sollen allerdings weiterhin auch Maßnahmen mit Einmaleffekt (Einnahmen aus Vermögensverwertungen) herangezogen werden. Den eingetretenen oder sich abzeichnenden Haushaltsentlastungen stehen auf mittelfristige Sicht finanzwirtschaftliche Belastungen und Risiken gegenüber; dazu gehören u. a. die Aufwendungen für die soziale Sicherung (vor allem Renten- und Krankenversicherung, Arbeitsmarkt), die steigende Zinslast sowie hohe Leistungen für verschiedene Politikbereiche, wie z. B. die Familienförderung und den Steinkohlenbergbau. Vor dem Hintergrund der derzeit positiven Wirtschaftsentwicklung erscheint es daher angezeigt, die Konsolidierungsanstrengungen fortzusetzen; insbesondere sollten nicht geplante Mehreinnahmen zur weiteren Absenkung der Nettokreditaufnahme eingesetzt werden. Ziel sollte sein, so früh wie möglich zu einem ausgeglichenen Bundeshaushalt ohne Nettoneuverschuldung und Einmalmaßnahmen zu gelangen. Nach Erreichen des Haushaltsausgleichs sollte der angehäufte Schuldenberg zumindest teilweise wieder abgetragen werden (Nr. 2.4.1 der Bemerkungen).

Seit der Finanzreform von 1969 ist eine fortwährende Aufnahme neuer Schulden im Bundeshaushalt zu beobachten. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts sowie der überwiegenden Zahl der Finanzexperten in Wissenschaft und Praxis hat sich die verfassungsrechtliche Regelung des Artikels 115 Grundgesetz als weitgehend wirkungslos erwiesen, die Staatsverschuldung zu begrenzen. Grund hierfür ist neben einem zu weit gefassten Investitionsbegriff vor allem die von der Haushaltspraxis oft in Anspruch genommene verfassungsrechtliche Ausnahmeregelung, wonach die Regelkreditgrenze zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts überschritten werden darf. Der Bundesrechnungshof plädiert daher dafür, die Möglichkeiten zur Schuldenaufnahme normativ deutlich stärker zu beschränken. Danach könnte vorgeschrieben werden, dass das Ausgabevolumen über den Konjunkturzyklus hinweg an den laufenden Einnahmen auszurichten ist. Nur in außerordentlichen wirtschaftlichen Krisenzeiten dürfte das Parlament zusätzliche Kredite bewilligen. Defiziterhöhende Abweichungen im Haushaltsvollzug wären innerhalb eines vorgegebenen Zeitraums wieder auszugleichen. Durch eine solche Regelung würde – abgesehen von finanzwirtschaftlichen Krisenzeiten – ein weiterer Schuldenaufbau dauerhaft verhindert und die Schuldenquote abgebaut. Die Regelung entspräche zudem der Zielsetzung des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes (Nr. 2.4.2 der Bemerkungen).

2.5      Verschuldung und Schuldendienst

Die Gesamtverschuldung des Bundes betrug zum Jahresende 2006 rund 917 Mrd. Euro und wird zum Jahresende 2007 voraussichtlich im Bereich von 930 Mrd. Euro liegen. Sie wird sich damit gegenüber dem Schuldenstand zu Beginn der 90er-Jahre um mehr als das Dreieinhalbfache erhöht haben. Nach dem Finanzplan soll die Verschuldung des Bundes aufgrund der rückläufigen Nettokreditaufnahme bis zum Jahre 2011 langsamer ansteigen. Die Schuldenquote würde damit sinken. Aufgrund des hohen Schuldenstands bleibt die jährliche Aufnahme von neuen Krediten zur Finanzierung der Tilgung fällig werdender Kredite (Anschlussfinanzierung) allerdings auf hohem Niveau. Im Finanzplanungszeitraum erreicht sie ein Volumen von jährlich bis zu 220 Mrd. Euro. Der Bundeshaushalt ist damit bei einem steigenden Zinsniveau dem Risiko höherer Zinsausgaben ausgesetzt (Nr. 2.5 der Bemerkungen).

2.6      Haushaltsdisziplin im Rahmen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion

 

Als Folge der verbesserten Entwicklung in den öffentlichen Haushalten verringerte sich das gesamtstaatliche Defizit im Jahre 2006 auf 1,6 % des Bruttoinlandsproduktes. Damit unterschritt Deutschland erstmals seit 2001 wieder den Grenzwert von 3,0 %. Der Rat der EU-Wirtschafts- und Finanzminister hat Deutschland im Juni 2007 aus dem seit Ende 2002 laufenden Defizitverfahren entlassen. Der öffentliche Schuldenstand hat sich zum Jahresende 2006 bei knapp 68 % des Bruttoinlandsproduktes stabilisiert und wird Ende 2007 voraussichtlich erstmals wieder seit dem Jahre 2001 zurückgehen. Auf mittelfristige Sicht bleibt die gesamtstaatliche Schuldenquote gleichwohl noch über dem Grenzwert von 60 %. Dem schnellen Anstieg der Schuldenquote folgt damit ein deutlich längerer Zeitraum der Rückführung (Nr. 2.6.1 der Bemerkungen).

Auf den Bund (einschließlich Sozialversicherung) entfielen im Jahre 2006 mehr als drei Viertel des Staatsdefizits und rund 62 % des Schuldenstands. Angesichts dieser hohen Anteile dürfte der Bund ein erhebliches Interesse daran haben, dass Deutschland die europäischen Stabilitätsvorgaben dauerhaft erfüllt. Nachdem im Rahmen der Föderalismusreform I ein Nationaler Stabilitätspakt mit einer Aufteilungsregelung für mögliche Sanktionszahlungen verfassungsrechtlich verankert worden ist, sollen im Rahmen der Föderalismusreform II auch Festlegungen für eine nachhaltige innerstaatliche Wahrung der Haushaltsdisziplin getroffen werden. Die günstigen finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen könnten es Bund und Ländern erleichtern, sich zeitnah auf Regeln zu einigen, um die Staatsverschuldung zu begrenzen und stabilitätskonforme Haushalte zu gewährleisten (Nr. 2.6.2 der Bemerkungen).

 

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