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2013 Bemerkungen Nr. 03 "Regelungen zur Übertragung staatlicher Aufgaben auf Beliehene müssen verbessert werden"

Das Bundesinnenministerium hat es bislang versäumt, das Rechtsinstitut der Beleihung grundlegend zu regeln. Daraus resultieren erhebliche Schwächen in der Verwaltungspraxis. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes sind Hilfen für die Bundesverwaltung nötig, um die Qualitätssicherung bei den Beleihungen zu verbessern.
10.12.2013

Staatliche Aufgaben können von sogenannten Beliehenen wahrgenommen werden. Dies sind natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, die hoheitlich handeln. Ziel einer Beleihung ist es, diese staatlichen Aufgaben wirksam und vor allem wirtschaftlich zu erledigen. Dies ist insbesondere dann möglich, wenn vorhandene Kenntnisse und Strukturen der Beliehenen genutzt werden.

Die Begründung eines Beleihungsverhältnisses bedarf eines Gesetzes, allerdings gibt es keine grundlegende bundesgesetzliche Normierung. Beleihungsermächtigungen und -tatbestände finden sich in diversen Gesetzen.

Der Bundesrechnungshof stellte bei verschiedenen Beleihungen fest: Bei mehreren Normen war nicht eindeutig, ob es sich um eine Beleihung handelte. Einem Bundesministerium war deshalb nicht klar, ob Private beliehen waren. Zwar sollte die Beleihung die sonst erforderliche Ausweitung von Behörden vermeiden. Die notwendigen Strukturen wurden dann aber bei den Beliehenen aufgebaut. In einem Verwaltungsverfahren wurde erst eine neue Organisation geschaffen und dann beliehen. In einem anderen Fall hatte ein Bundesministerium vorher untersucht, dass es für den Bund wirtschaftlich war, private Dienstleister zu beleihen. Ob der Bund tatsächlich seine Ausgaben verringert hat, blieb offen. Für die Auswahl von Beliehenen und die Verlängerung von Beleihungsverhältnissen sind transparente und wettbewerbsorientierte Verfahren anzuwenden. Dennoch belieh ein Bundesministerium im Jahr 1986 eine natürliche Person mit bundesweiten, fast monopolartigen Verwaltungsaufgaben. Nach dem Ausscheiden der beliehenen Person im Jahr 2011 wurde deren Nachfolge beliehen, ohne vorher einen Wettbewerb anzustreben. Der Nachteil, der sich aus fehlenden allgemeinen Vorgaben für Beleihungen ergibt, wird besonders bei einem Fehlverhalten des Beliehenen deutlich. Um den Beliehenen in Regress nehmen zu können, muss ein Rückgriff im jeweiligen Gesetz festgelegt sein. Dies war in der überwiegenden Zahl der geprüften Fälle nicht gegeben. Damit haftet im Schadensfall letztendlich der Steuerzahler.

Der Bundesrechnungshof hat der Bundesregierung daher empfohlen, das Institut der Beleihung klarer zu strukturieren und der Bundesverwaltung Hilfen zur Verfügung zu stellen. So könnte die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit gewährleistet und insgesamt die Qualitätssicherung verbessert werden. Dabei wäre vor allem mit einer grundsätzlichen Normierung eine größere Rechtssicherheit und -klarheit zu erreichen. Geregelt würden grundlegende Merkmale, die dann im Spezialgesetz nicht wiederholt werden müssten. Hierzu gehören mindestens eine Definition und die Beschreibung allgemeiner Voraussetzungen der Beleihung sowie Auswahl-, Aufsichts- und Haftungsregeln. Gäbe es z. B. eine zentrale Normierung zur Haftung des Beliehenen, müsste der Gesetzgeber diese nicht in jedem Gesetz individuell verankern. In den Spezialgesetzen mit Beleihungsermächtigungen und -tatbeständen wären notwendige Ergänzungen bzw. bewusste Abweichungen auszuführen. Das Bundesinnenministerium sollte daher prüfen, welche Hilfen für die Bundesverwaltung zur Sicherung der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit von Beleihungen nötig sind.

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