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2016 Bemerkungen Band I Nr. 02 - Allgemeiner Teil

Feststellungen zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung des Bundes – Risiken für die „Schwarze Null“
15.11.2016

2.0

Die Bundesregierung legte mit dem Haushaltsentwurf 2017 zum dritten Mal nacheinander einen Haushalt vor, der ohne Nettokreditaufnahme in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen ist. Trotz expansiver Ausgabenpolitik ist dies möglich, weil die Bundesregierung mit niedrigen Zinsausgaben, geringen Ausgabensteigerungen für den Arbeitsmarkt und weiter steigenden Steuereinnahmen rechnet. Auch im Finanzplanungszeitraum bis zum Jahr 2020 sollen die Haushalte ohne neue Schulden auskommen. Mittel- und langfristig steht der Bundeshaushalt allerdings erheblichen finanzwirtschaftlichen Herausforderungen gegenüber. Dies betrifft die steigenden Leistungen an die Rentenversicherung, die nach der Finanzplanung im Jahr 2020 erstmals die 100 Milliarden-Grenze überschreiten werden, und den wachsenden Investitionsbedarf in die Infrastruktur. Zusätzliche Belastungen resultieren aus der Flüchtlingslage. Ein hoher Teil der Leistungen für die Aufnahme und Integration von Asylsuchenden und Flüchtlingen entfällt auf den Bund. Er unterstützt die Länder und Kommunen mit zusätzlichen Hilfen in Milliardenhöhe, ohne deren verwendungsgemäßen und wirtschaftlichen Einsatz kontrollieren zu können. Auch außerhalb der Flüchtlingshilfen engagiert sich der Bund in zunehmendem Umfang bei der Aufgabenerfüllung von Ländern und Kommunen. Dies führt zu Schnittstellen und einer Verflechtung von Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Finanzierungszuständigkeiten. Es bleibt zu hoffen, dass Bund und Länder bei der Neuordnung ihrer Finanzbeziehungen zu Ergebnissen kommen, die mehr Transparenz im föderalen Zusammenwirken schaffen und die finanzielle Eigenverantwortung der staatlichen Ebenen stärken. Schließlich ergeben sich zumindest auf längere Sicht nach wie vor Risiken im Zusammenhang mit der europäischen Staatsschuldenkrise.

2.1         Haushaltseckwerte bis 2020

Die Eckwerte des Haushaltsentwurfs 2017 und des Finanzplans bis zum Jahr 2020 basieren auf der insgesamt positiven Einschätzung der Bundesregierung aus der Frühjahrsprojektion 2016 zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland. Nach dem Haushaltsentwurf sollen die Ausgaben im Jahr 2017 auf 328,7 Mrd. Euro steigen; das sind 11,8 Mrd. Euro und damit 3,7 % mehr als das Soll 2016. Bei den Steuereinnahmen ist ein Zuwachs von 4,8 % auf 301,8 Mrd. Euro eingeplant. Um den Haushalt 2017 auszugleichen, sollen 6,7 Mrd. Euro aus der im Jahr 2015 gebildeten Rücklage entnommen werden. Eine Nettokreditaufnahme ist wie in den Haushalten seit dem Jahr 2014 nicht vorgesehen (vgl. Nr. 2.1.1 der Bemerkungen).

Seit dem Jahr 2007 sind neue Sondervermögen wie „Energie- und Klimafonds“, „Kinderbetreuungsausbau“, „Aufbauhilfe“ und „Kommunalinvestitionsförderungsfonds“ außerhalb des Bundeshaushalts errichtet worden. Durch diese Nebenhaushalte werden wesentliche Haushaltsgrundsätze wie Einheit, Vollständigkeit, Klarheit, Fälligkeit und Jährlichkeit beeinträchtigt. Vor diesem Hintergrund sollte auf „Umwegfinanzierungen“ möglichst verzichtet und die erforderlichen Mittel unmittelbar im Bundeshaushalt veranschlagt werden (vgl. Nr. 2.1.2 der Bemerkungen).

Nach dem Finanzplan sollen die Ausgaben auf 349,3 Mrd. Euro im Jahr 2020 anwachsen. Auf der Einnahmenseite soll sich der Anstieg der Steuereinnahmen bis auf 339,4 Mrd. Euro fortsetzen. Neue Kredite für den Haushaltsausgleich sind nicht geplant. Gegenüber der alten Finanzplanung ergeben sich die höchsten Ausgabensteigerungen bei den Sozialleistungen, der Infrastruktur sowie der inneren und äußeren Sicherheit. Entlastungen gegenüber dem bisherigen Finanzplan bestehen erneut bei den Zinsausgaben, die um insgesamt 17,4 Mrd. Euro für die Haushaltsjahre  2017 bis 2019 herabgesetzt werden. Zudem wirkt die im Haushaltsentwurf 2017 veranschlagte Rücklagenentnahme von 6,7 Mrd. Euro gegenüber der bisherigen Finanzplanung entlastend (vgl. Nrn. 2.1.3 und 2.1.4 der Bemerkungen).

Mittel- und langfristig bestehen finanzwirtschaftliche Herausforderungen für den Bundeshaushalt bei der demografischen Entwicklung, der Infrastruktur, den Bund-Länder-Finanzbeziehungen und den Auswirkungen der europäischen Staatsschuldenkrise. Hinzu treten die Leistungen für Asylsuchende und Flüchtlinge sowie zur Bekämpfung von Fluchtursachen. Ungeachtet der im EU-Vergleich bestehenden hohen migrationsbedingten Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte in Deutschland fehlt es zumindest bislang an einer nennenswerten finanziellen Unterstützung im europäischen Rahmen. Allein im Haushaltsentwurf 2017 erreichen die flüchtlingsbezogenen Mehrausgaben und Mindereinnahmen nach Angaben der Bundesregierung knapp 19 Mrd. Euro. Bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums rechnet die Bundesregierung mit flüchtlingsbezogenen Leistungen von 77 ½ Mrd. Euro. Im Bund-Länder-Verhältnis ist der Bund seit Jahren wachsenden fiskalischen Belastungen ausgesetzt. Die fortwährenden finanziellen Zugeständnisse gegenüber den Ländern und Gemeinden sind in ihrer Gesamtheit und den Einzelheiten kaum noch zu überblicken. Sie erstrecken sich zunehmend auf Politikbereiche, für die nach der verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilung die Länder bzw. ihre Kommunen verantwortlich sind. Hierzu gehören z. B. die Aufgaben der Sozialhilfe, Kinderbetreuungsstätten, Hochschulen, die soziale Wohnraumförderung und die kommunale Infrastruktur. Nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes gibt es in den föderalen Beziehungen zu viele Schnittstellen und eine zu starke Tendenz zur Verflechtung von Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Finanzierungszuständigkeiten. Die von ihm hierzu vorgelegten Reformvorschläge zur grundlegenden Verbesserung der föderalen Aufgabenwahrnehmung gelten unverändert fort. Der bestehende Handlungsbedarf sollte bei der Neuordnung der Bund-Länder-Finanz­beziehungen berücksichtigt werden. Angesichts der finanziellen Tragweite sollte der Deutsche Bundestag frühzeitiger und stärker als bislang geschehen in die Finanzverhandlungen einbezogen werden. Dies gebietet die auch vom Bundesverfassungsgericht immer wieder betonte überragende Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts (vgl. Nr. 2.1.5 der Bemerkungen).

2.2         Einhaltung der Schuldenregel

Seit dem Haushaltsjahr 2011 gilt die neue verfassungsrechtliche Schuldenregel. Danach darf der Bund in konjunkturellen Normallagen eine strukturelle Kreditobergrenze von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten. Eine Übergangsregelung ermöglichte es dem Bund, bis zum Jahr 2016 sein strukturelles Defizit in gleichmäßigen Schritten bis zu dieser Obergrenze abzubauen. Bereits die Haushaltsabschlüsse 2012 bis 2015 lagen unter dieser Defizitobergrenze. Der Haushaltsentwurf 2017 und der Finanzplan 2020 sehen ausgeglichene Haushalte ohne neue Schulden vor. Bei der Berechnung der für die Schuldenregel relevanten strukturellen Defizitobergrenze bezieht die Bundesregierung entsprechend der Empfehlung des Bundesrechnungshofes die Sondervermögen „Energie und Klimafonds“, „Aufbauhilfefonds“ und „Kommunalinvestitionsförderungsfonds“ bei der Haushaltsplanung ein und weist die schuldenregelrelevanten Finanzierungssalden im Haushaltsplan aus. Nach dem Haushaltsentwurf 2017 und in den Finanzplanungsjahren 2018 bis 2020 werden die Vorgaben der Schuldenregel deutlich eingehalten: Unter Einbeziehung der Sondervermögen soll die strukturelle Nettokreditaufnahme weniger als 0,1 % des BIP betragen. Sie weist damit einen angemessenen Sicherheitsabstand zur Defizitobergrenze von 0,35 % des BIP auf (vgl. Nr. 2.2.1 der Bemerkungen).

Bei der Berechnung des strukturellen Defizits enthält die Konjunkturkomponente überwiegend negative Werte. Es stellt sich die Frage, ob das angewendete EU-einheitliche Konjunkturbereinigungsverfahren diese über den Konjunkturzyklus hinweg nicht tendenziell zu negativ darstellt. Dies würde im Ergebnis zu zusätzlichen von der Schuldenregel nicht vorgesehenen Neuverschuldungsspielräumen über die strukturelle Grenze von 0,35 % des BIP hinaus führen. Durch die Einrichtung eines Konjunkturausgleichskontos könnte überwacht werden, ob sich die konjunkturbedingten Überschüsse und Defizite innerhalb eines Zyklus annähernd ausgleichen und ggf. Konsequenzen für das Berechnungsverfahren gezogen werden (vgl. Nr. 2.2.2 der Bemerkungen).

2.3         Top-Down-Verfahren und Eckwertebeschluss vom März 2016

Seit dem Jahr 2012 wird der Regierungsentwurf des Bundeshaushalts im sogenannten Top-Down-Verfahren aufgestellt. Hierzu legt das Bundeskabinett verbindliche Eckwerte für die Einnahmen und Ausgaben aller Einzelpläne fest, um die neue Schuldenregel umzusetzen. Im März 2016 beschloss das Bundeskabinett die Eckwerte zum Haushaltsentwurf 2017 und zum Finanzplan bis 2020. Nach den Ergebnissen der Steuerschätzung im Mai 2016 verbesserten sich die Einnahmeprognosen für den Zeitraum bis 2020 um 11,4 Mrd. Euro gegenüber dem Eckwertebeschluss. Sie werden überwiegend dafür benötigt, um die gegenüber dem Eckwertebeschluss für die Jahre 2017 bis 2020 beschlossenen Mehrausgaben zu finanzieren.

Seit dem Jahr 2016 ergänzt die Bundesregierung die Haushaltsaufstellung um haushaltsrelevante Analysen auf der Ausgaben- und Einnahmenseite, sogenannte Spending Reviews. Für die beiden im letzten Aufstellungsverfahren ausgewählten Themenfelder „Förderung des Kombinierten Verkehrs“ und „Förderung der beruflichen Mobilität von ausbildungsinteressierten Jugendlichen aus Europa (MobiPro-EU)“ liegen Abschlussberichte mit Empfehlungen vor. Der Bundesrechnungshof hält regelmäßige Analysen bei der Haushaltsaufstellung für einen zielführenden Ansatz, um Haushaltsmittel wirtschaftlich und effizient verwenden zu können. Sinnvoll ist allerdings, dass es sich um finanzwirtschaftlich relevante Themenbereiche handelt. Der Bundesrechnungshof begrüßt daher, dass die Bundesregierung beschlossen hat, bis zum Eckwertebeschluss 2018 die politisch und finanzwirtschaftlich bedeutenden Felder „Wohnungswesen“ und „Förderprogramme im Bereich Energiewende und Klimaschutz“ zu analysieren (vgl. Nr. 2.3 der Bemerkungen).

2.4         Ausgabenentwicklung und -struktur

Die Sozialausgaben sollen nach dem Haushaltsentwurf 2017 gegenüber dem Soll 2016 um 9,5 Mrd. Euro auf 171,0 Mrd. Euro steigen. Sie sind mit Abstand der größte Ausgabenblock im Bundeshaushalt. Dies beruht vor allem auf den hohen Leistungen des Bundes an die Rentenversicherung und für den Arbeitsmarkt. Zudem finanziert der Bund zunehmend Ausgaben, die früher Länder und Gemeinden erbracht haben. So erstattet er seit dem Jahr 2014 den Ländern vollständig die Leistungen der Gemeinden für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. Im Gegensatz zu den Sozialausgaben sind die Zinsausgaben weiter rückläufig. Trotz der hohen Verschuldung des Bundes beträgt die Zinsausgabenquote, d. h. der Anteil der Zinsen an den Gesamtausgaben, im Haushaltsentwurf 2017 nur noch 5,9 %. Auch wenn die Zinsausgaben stabil bleiben sollten, wird sich die Zins-/Sozialausgabenquote durch den steigenden Sozialausgabenanteil auf fast 60 % im letzten Finanzplanungsjahr erhöhen. Der Anteil der Investitionen an den Gesamtausgaben soll in den Jahren 2017 bis 2019 bei etwas über 10 % liegen. Im Jahr 2020 soll die Investitionsquote auf 8,8 % sinken. Grund hierfür ist, dass nach dem Finanzplan die investiven Entflechtungsmittel nicht mehr veranschlagt sind (vgl. Nr. 2.4.1 der Bemerkungen).

Die Ausgaben für die verschiedenen Alterssicherungssysteme (Rentenversicherung, Bundesverwaltung, ehemalige Sondervermögen Bahn und Post, Landwirtschaft, Sonderversorgungssysteme in den neuen Ländern) belaufen sich im Haushaltsentwurf 2017 auf insgesamt 115,5 Mrd. Euro, also auf mehr als ein Drittel der Gesamtausgaben. Den größten Anteil daran machen die Leistungen an die Rentenversicherung von 91,2 Mrd. Euro aus. Sie sollen nach dem Finanzplan bis zum Jahr 2020 auf 100,7 Mrd. Euro und damit auf fast 29 % des Haushaltsvolumens steigen. Der Anstieg beruht auf der demografischen Entwicklung sowie auf Leistungsverbesserungen u. a. bei der sogenannten Mütterrente und der Einführung der abschlagsfreien Rente ab 63 (vgl. Nrn. 2.4.2 und 2.4.3 der Bemerkungen).

Die Ausgaben für den Arbeitsmarkt hängen in starkem Maße von der konjunkturellen Entwicklung ab. Die stabile Arbeitsmarktsituation wirkt sich auf den Haushalt der Bundesagentur für Arbeit positiv aus. Sie rechnet im Finanzplanungszeitraum bis zum Jahr 2020 mit Überschüssen. Als Folge soll die Rücklage auf 22,2 Mrd. Euro anwachsen. Im Bundeshaushalt sollen ungeachtet der positiven konjunkturellen Erwartungen die Ausgaben für den Arbeitsmarkt im Jahr 2017 gegenüber dem Vorjahr um 2,8 Mrd. Euro auf 37,9 Mrd. Euro steigen. Die Bundesregierung rechnet bis zum Jahr 2020 mit einem weiteren Anstieg auf 42,1 Mrd. Euro. Dies beruht u. a. auf migrationsbedingten Mehraufwendungen bei den Leistungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (vgl. Nr. 2.4.4 der Bemerkungen).

Die Ausgaben in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) stiegen in den letzten 10 Jahren um durchschnittlich 4,0 %. Trotz dieses Anstiegs verfügten der Gesundheitsfonds sowie die Gesetzlichen Krankenkassen zum Jahresende 2015 über ein Finanzpolster von 24,5 Mrd. Euro. Seit dem Jahr 2004 erhält die GKV in steigendem Umfang Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt, die sich bis zum Jahr 2015 auf fast 95 Mrd. Euro summiert haben. In den Jahren 2017 bis 2020 soll sich der jährliche Zuschuss auf jeweils 14,5 Mrd. Euro erhöhen. Im Finanzplanungszeitraum sind insgesamt 72,0 Mrd. Euro für die finanzielle Unterstützung der GKV vorgesehen. Die Leistungen des Bundes an die GKV stellen damit – ähnlich den Bundesleistungen an die Rentenversicherung – eine tendenziell steigende strukturelle Ausgabenlast für den Bundeshaushalt dar (vgl. Nr. 2.4.5 der Bemerkungen).

Im Haushaltsentwurf 2017 sind für Zinsausgaben 19,3 Mrd. Euro veranschlagt. Zum Ende der Finanzplanung wird ein Anstieg auf 21,9 Mrd. Euro (2020) zugrunde gelegt. Die Bundesregierung geht davon aus, dass das niedrige Zinsniveau für Bundeswertpapiere im Finanzplanungszeitraum allenfalls geringfügig ansteigen wird. In den Finanzplänen der letzten Jahre wurden die Schätzansätze für die Zinsausgaben erheblich abgesenkt. Bei der Fortschreibung der letzten sechs Finanzpläne wurden sie um insgesamt mehr als 103,5 Mrd. Euro für die Haushaltsjahre 2014 bis 2019 verringert. Allein im Haushaltsentwurf 2017 beträgt dieser Entlastungseffekt gegenüber dem bisherigen Finanzplan nochmals 3,1 Mrd. Euro, obwohl bereits bei den vorhergehenden Fortschreibungen deutliche Korrekturen nach unten vorgenommen worden sind. Der in den letzten Jahren zu verzeichnende Rückgang der Zinssteuerquote (Verhältnis der Zinsausgaben zu den Steuereinnahmen) setzt sich fort (vgl. Nr. 2.4.6 der Bemerkungen).

2.5              Einnahmenentwicklung und -struktur

Die Steuereinnahmen sind die wichtigste Einnahmequelle des Bundes. Nach dem Haushaltsentwurf 2017 rechnet die Bundesregierung mit Steuereinnahmen von 301,8 Mrd. Euro, die bis zum Jahr 2020 auf 339,4 Mrd. Euro steigen sollen. Dies entspricht einem Anstieg im Finanzplanungszeitraum von fast 18,0 %. Gegenüber dem Jahr 2010 (226,2 Mrd. Euro) würden die Steuereinnahmen bis zum Jahr 2020 sogar um rund 50 % wachsen. Dies entspricht einer durchschnittlichen jährlichen Steigerung von 4,1 %. Auf Basis der Steuerschätzannahmen wird die Steuereinnahmequote des Bundes bis zum Jahr 2020 auf 9,5 % des BIP steigen. Sie läge damit um 0,5 Prozentpunkte über dem Durchschnitt der letzten 20 Jahre (Nr. 2.5.1 der Bemerkungen).

Die im vertikalen Finanzausgleich geleisteten Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) sind seit dem Jahr 2008 rückläufig. Im Haushaltsentwurf 2017 sind hierfür 9,1 Mrd. Euro vorgesehen. Der ganz überwiegende Teil dieser Zuweisungen entfällt auf die neuen Länder und Berlin. Mit den degressiv ausgestalteten Sonderbedarfs-BEZ sollen insbesondere teilungsbedingte Sonderlasten, die unterproportionale kommunale Finanzkraft und die Kosten struktureller Arbeitslosigkeit in den neuen Ländern ausgeglichen werden. Für die Neuregelung des Bund-Länder-Finanzausgleichs ab dem Jahr 2020 fordern die Länder vom Bund eine Aufstockung der BEZ. Vor diesem Hintergrund drohen dem Bundeshaushalt beim vertikalen Finanzausgleich zusätzliche Belastungen (vgl. Nr. 2.5.2 der Bemerkungen).

Im Haushaltsentwurf 2017 sind an sonstigen Einnahmen 21,7 Mrd. Euro veranschlagt. Die größten Einzelposten bilden die laufenden Einnahmen mit 8,4 Mrd. Euro (u. a. LKW-Maut) und die Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit mit 5,8 Mrd. Euro (u. a. Bundesbankgewinn). Die zum Haushaltsausgleich fehlenden Einnahmen sollen durch eine Entnahme von 6,7 Mrd. Euro aus der im Haushalt 2015 gebildeten Rücklage sowie durch Münzeinnahmen von 0,3 Mrd. Euro gewonnen werden. Nennenswerte Erlöse aus Kapitalveräußerungen (Privatisierungseinnahmen) sind im Haushaltsentwurf und im Finanzplan nicht mehr vorgesehen (vgl. Nr. 2.5.3 der Bemerkungen).

2.6              Verschuldung und Schuldendienst

Die Gesamtverschuldung des Bundes zum Jahresende 2015 betrug nach Angaben des Statistischen Bundesamtes 1 265 Mrd. Euro. Davon entfielen auf den Kernhaushalt des Bundes 1 076 Mrd. Euro und auf die Extrahaushalte 189 Mrd. Euro. Zum Jahresende 2016 dürfte sich die Gesamtverschuldung des Bundes auf 1,23 Billionen Euro verringern. Bis zum Jahr 2010 wuchs sie nicht nur absolut, sondern auch im Verhältnis zur volkswirtschaftlichen Leistungskraft an (rund 50 % des BIP). Seitdem sinkt die Schuldenstandsquote und wird sich bis zum Jahresende 2016 voraussichtlich bei rund 39 % des BIP einpendeln (vgl. Nr. 2.6.1 der Bemerkungen).

Um fällig werdende Kredite früherer Jahre abzulösen, nimmt der Bund zur Anschlussfinanzierung neue Kredite auf. Die hieraus folgende Bruttokreditaufnahme im Jahr 2015 betrug 170,0 Mrd. Euro und soll im Finanzplanungseitraum eine Größenordnung von durchschnittlich 190 Mrd. Euro erreichen. Angesichts des derzeit historisch niedrigen Zinsniveaus ist der Bundeshaushalt infolge der Zinsbewegungen auf den Geld- und Kapitalmärkten langfristig nicht unerheblichen Zinsänderungsrisiken ausgesetzt (vgl. Nr. 2.6.2 der Bemerkungen).

2.7              Gewährleistungen

 Das Risiko des Bundes, aus übernommenen Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen in Anspruch genommen zu werden, kann mittel- und langfristig den Bundeshaushalt belasten. Der haushaltsgesetzliche Gewährleistungsrahmen soll nach dem Entwurf des Haushaltsgesetzes 2017 494,2 Mrd. Euro betragen. Die Obergrenzen für Gewährleistungen im Haushaltsgesetz wurden bisher nicht ausgeschöpft. Zum Ende 2015 waren 363,0 Mrd. Euro belegt. Dies entspricht einem Ausnutzungsgrad von 76,1 % (vgl. Nr. 2.7.1 der Bemerkungen).

Außerhalb der haushaltsgesetzlichen Gewährleistungen kann der Bund über den Finanzmarktstabilisierungsfonds bestimmten Finanzunternehmen Garantien bis zu 400 Mrd. Euro bereitstellen. Die bislang gewährten Garantien wurden bis zum Jahresende 2013 vollständig zurückgeführt und nicht in Anspruch genommen. Der zu Jahresbeginn 2011 errichtete Restrukturierungsfonds soll dazu beitragen, in Schieflage geratene Finanzinstitute zu stabilisieren. Ab dem Jahr 2016 ist für die am Einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus teilnehmenden Mitgliedstaaten der Europäischen Union ein einheitlicher Abwicklungsfonds an die Stelle nationaler Fonds getreten. Sein Volumen soll ein Prozent der gedeckten Einlagen der Institute – geschätzt 55 Mrd. Euro – betragen und bis zum Jahr 2023 erreicht werden (vgl. Nr. 2.7.2 der Bemerkungen).

Die Einnahmen des Bundes aus der Inanspruchnahme von Gewährleistungen überstiegen in den Jahren 1991 bis 2014 seine Ausgaben für Entschädigungsleistungen aus Gewährleistungen um 19,2 Mrd. Euro. Diesem günstigen finanzwirtschaftlichen Ergebnis stehen allerdings Risiken aus den Garantiezusagen Deutschlands bei den Maßnahmen zur Eurostabilisierung gegenüber. Ob und inwieweit sich die mit den übernommenen Gewährleistungen verbundenen Ausfallrisiken als Schäden realisieren, hängt von der weiteren Entwicklung der europäischen Staatsschuldenkrise ab. Diese Risiken sind derzeit nur schwer seriös zu quantifizieren. Auf der Basis der Frühwarnsysteme ergeben sich zurzeit keine Hinweise auf eine Zahlungsunfähigkeit der Empfänger der EU-Stabilitätshilfen (vgl. Nrn. 2.7.3 und 2.7.4 der Bemerkungen).

2.8              Europäische Fiskalregeln und nationale Schuldenregel

Auf europäischer Ebene hat Deutschland sich verpflichtet, sein gesamtstaatliches öffentliches Defizit und seinen Schuldenstand zu begrenzen und die Vorgaben des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie des Fiskalvertrags zu erfüllen. Das im Zuge der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion aufgebaute Regelwerk hat über die Jahre einen Umfang und eine Komplexität erreicht, die der Einhaltung der Fiskalregeln eher abträglich ist. So hat der Europäische Rechnungshof in einem Sonderbericht festgestellt, dass zwar detaillierte Vorschriften und Leitlinien vorhanden sind, es bei der Anwendung dieser Vorschriften aber an Kohärenz und Transparenz mangelt. Er hat u. a. empfohlen, die Überwachung der Einhaltung von Konsolidierungsvorgaben auch hinsichtlich der Umsetzung von Strukturreformen zu verstärken und ggf. bei Verstößen Sanktionen zu verhängen. Der Bundesrechnungshof hält dies für geeignet, die Ernsthaftigkeit der Stabilitätsziele der europäischen Fiskalpolitik zu untermauern (vgl. Nr. 2.8.1 der Bemerkungen).

Für das strukturelle Defizit sieht der europäische Fiskalvertrag als mittelfristiges Haushaltsziel eine Obergrenze von 0,5 % des BIP vor. Diesen Referenzwert hat Deutschland bereits in den Jahren 2012 bis 2013 unterschritten bzw. sogar in den Jahren 2014 und 2015 Überschüsse erzielt. Für die Jahre 2016 bis 2020 rechnet die Bundesregierung mit einem – auch strukturell – ausgeglichenen Finanzierungssaldo. Auch bei der Rückführung der Schuldenstandsquote erfüllt Deutschland die europäischen Vorgaben. Nach Einschätzung der Bundesregierung soll die Schuldenstandsquote bis zum Jahresende 2016 auf 68 % des BIP und bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums 2020 auf 59 ¼ % des BIP zurückgehen. Sie würde dann den Referenzwert von 60 % des BIP wieder unterschreiten. Der vorgesehene nachhaltige Abbau der Schuldenstandsquote ist der richtige Weg, um die öffentlichen Haushalte auf absehbare Belastungen und Risiken vorzubereiten und damit zukunftsfester zu machen (vgl. Nrn. 2.8.2 und 2.8.3 der Bemerkungen).

Deutschland hat die Obergrenze für das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit von 0,5 % des BIP in seinem nationalen Haushaltsrecht verankert. Zudem wurde mit dem Stabilitätsrat ein innerstaatliches Frühwarnsystem zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen bei Bund und Ländern installiert. Der Bund muss an einer zielgerichteten Umsetzung des Haushaltsüberwachungsverfahrens ein besonderes Interesse haben, denn seit Jahren weist er im Vergleich zu den übrigen Gebietskörperschaften einen deutlich höheren Anteil am gesamtstaatlichen Schuldenstand aus. Angesichts seiner eigenen umfänglichen Herausforderungen erscheinen die Handlungsspielräume im Bundeshaushalt für zusätzliche finanzielle Zugeständnisse an Länder und Kommunen begrenzt. Der Bund sollte sich darauf konzentrieren, die langfristige Tragfähigkeit des Bundeshaushalts sicherzustellen. Damit würde er dazu beitragen, dass Deutschland auch weiterhin seine Aufgabe als finanzwirtschaftlicher Stabilitätsanker in Europa erfüllt (vgl. Nrn. 2.8.4 und 2.8.5 der Bemerkungen).

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