Klima, Energie, Umwelt, Verkehr, Bundeswehr, Politische Stiftungen, Bundesagentur für Arbeit und Steuern

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P R E S S E M I T T E I L U N G

Bemerkungen 2021 des Bundesrechnungshofes

Der Bundesrechnungshof hat dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung seine Bemerkungen 2021 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes zugeleitet. Die Bemerkungen benennen systemische Schwachstellen, bei denen der Bund Haushaltsmittel zielgerichteter, effizienter und wirksamer einsetzen sollte oder in denen er die Mittel, die ihm zustehen, nicht einzieht. Die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes zielen ab auf wirtschaftliches und ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln. Sie sind relevanter denn je: Aktuell bekämpft der Bund die Corona-Pandemie und ihre Auswirkungen mit einer expansiven Haushaltspolitik von historischem Ausmaß. Für die Jahre 2020 bis 2022 ist eine Nettokreditaufnahme von über 470 Mrd. Euro geplant. Das ist fast die Hälfte des zuvor in 70 Jahren aufgetürmten Schuldenbergs.

„Derzeit hat der Bund seinen finanziellen Spielraum ausgereizt. Dabei sind tragfähige und nachhaltige Finanzen Voraussetzung für einen handlungsfähigen Staat“, sagte der Präsident des Bundesrechnungshofes Kay Scheller anlässlich der Veröffentlichung der Bemerkungen 2021. „Gerade jetzt ist es von herausgehobener Bedeutung, dass der Bund seine Aufgaben möglichst effizient erfüllt. Mit den Bemerkungen zeigen wir Möglichkeiten auf, wie Defizite abgestellt sowie Haushaltsmittel besser und zielgerichtet eingesetzt werden können – damit der Bund an Handlungsfähigkeit gewinnt.“

Mit seinen Bemerkungen, die nur einen kleinen Teil seiner Prüfungserkenntnisse abbilden, unterstützt der Bundesrechnungshof die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns, einem zentralen Element der Gewaltenteilung. Zugleich erhält die Öffentlichkeit Informationen über das Regierungshandeln, die zur politischen Willensbildung der Bürgerinnen und Bürger beitragen.

Der vorliegende Hauptband der Bemerkungen 2021 umfasst 39 Prüfungsergebnisse, die in den kommenden Monaten im Bundestag beraten werden. Sie betreffen unter anderem die Themen Klima, Energie, Umwelt, Verkehr, Bundeswehr, Politische Stiftungen, Bundesagentur für Arbeit und Steuern.

Eine Auswahl der aktuellen Bemerkungen im Überblick:

Klima, Energie, Umwelt

Wirkung von milliardenschweren Energieeinspar-Programmen unklar (Nr. 34)

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) kann die Wirkung seiner Energieeinspar-Programme nicht vergleichen und so ihre Fördereffizienz nicht bewerten. Die Fördereffizienz der einzelnen Programme ermittelt das BMWi durch unterschiedliche Berechnungsmethoden. Für die Entscheidung, welche Programme verlängert, aufgestockt oder beendet werden müssen, benötigt das BMWi jedoch eine vergleichbare Einschätzung der Fördereffizienz. Will der Bund seine Energieeffizienzziele erreichen, muss er seine Haushaltsmittel zielgerichtet dort einsetzen, wo sie tatsächlich zur Senkung des Energieverbrauchs und der Treibhausgas-Emissionen beitragen. Um das steuern zu können, ist es unabdingbar, die Fördereffizienz der Energieeinspar-Programme einheitlich und damit vergleichbar zu berechnen.
Energieeffizienz ist neben dem Ausbau der erneuerbaren Energien die zweite Säule der Energiewende. Das BMWi gab in den Jahren 2015 bis 2019 über 9,5 Mrd. Euro aus, um mit Energieeinspar-Programmen den Energieverbrauch und damit auch die Treibhausgas-Emissionen in Deutschland zu verringern.

Bundeswehr bremst Ausbau der Elektromobilität im zivilen Dienstwagenfuhrpark (Nr. 25)

Das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) verfehlt die Ziele der Bundesregierung zum Ausbau der Elektromobilität deutlich. In ihrer Nachhaltigkeitsstrategie legte die Bundesregierung fest, dass mindestens 20 % – und zukünftig sogar 38,5 % – der neu beschafften Dienstwagen emissionsarm sein sollen. Das BMVg ist davon weit entfernt: Nur gut 1 % der neuen zivilen Dienstwagen der Bundeswehr ist emissionsarm. Dadurch ist auch der CO2‑Ausstoß der Flotte viel zu hoch und überschreitet den von der Bundesregierung festgelegten Höchstwert deutlich. Auch künftig will das BMVg jährlich nur 700 emissionsarme Fahrzeuge beschaffen. Gemessen am Ziel müssten es aber mindestens 2 400 sein. Da die Bundeswehr mehr als die Hälfte aller Dienstwagen des Bundes betreibt, ist das BMVg maßgeblich dafür verantwortlich, dass die Bundesregierung ihre selbstgesteckten Nachhaltigkeitsziele nicht erfüllt.

BMVI verwendet 124 Mio. Euro zweckfremd für Straßen und Flughäfen statt Schiene: Klimaschutz bleibt auf der Strecke (Nr. 22)

Werden mehr Industrie- und Gewerbegebiete an das öffentliche Schienennetz angeschlossenen, könnten mehr Güter mit der Bahn anstatt per Lkw auf der Straße transportiert werden. Das stärkt den Schienengüterverkehr und leistet einen Beitrag zum Klimaschutz. Aus dem dafür eingerichteten Förderprogramm „Gleisanschlüsse“ finanzierte das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) in den Jahren 2007 bis 2020 allerdings mit fast der Hälfte der Mittel – mit 124 Mio. Euro – zweckfremd Bundesfernstraßen und Flughäfen. Haushaltsrechtlich war das zwar zulässig, aber kontraproduktiv mit Blick auf die verkehrs- und klimaschutzpolitischen Ziele des Bundes, die das Gleisanschlussprogramm als Teil des „Aktionsprogramms Klimaschutz 2020“ verfolgt. Solche Fehlentwicklungen muss das BMVI unterbinden.

Umweltinnovationsprogramm: 40 Jahre ohne messbare Ziele und Erfolgskontrolle (Nr. 28)

Seit mehr als 40 Jahren fördert das Bundesministerium für Umwelt (BMU) umwelttechnische Anlagen und Verfahren, um Umweltbelastungen zu vermeiden oder zu vermindern – zuletzt mit durchschnittlich 20 Mio. Euro pro Jahr. Allerdings hat es für das Programm keine messbaren Ziele festgelegt. Die Wirksamkeit des Umweltinnovationsprogramms kann es deshalb nicht überprüfen. Das BMU hat auch nicht festgelegt, welche Bestandteile der Projekte als Innovationen förderfähig sind. So förderte es über Innovatives hinaus weitere Anlagenteile bis hin zu kompletten Produktionsstätten. Das BMU muss die seit fast 25 Jahren unveränderte Förderrichtlinie unverzüglich überarbeiten. Es muss festlegen, welche konkreten Ziele das Umweltinnovationsprogramm in einem bestimmten Zeitraum erreichen soll und die Förderung auf Ausgaben für Innovatives begrenzen. Auf Grundlage der überarbeiteten Förderrichtlinie erwartet der Bundesrechnungshof eine umfassende Erfolgskontrolle des Umweltinnovationsprogramms.


Verkehr

Deutsche Bahn AG

Interessenkollisionen bei Aufsichtsratsmitgliedern der Deutschen Bahn AG vermeiden (Nr. 17)

Abgeordnete des Deutschen Bundestages und verschiedene Bundesbedienstete sind oder waren zugleich Aufsichtsratsmitglieder der Deutschen Bahn AG (DB AG). Durch diese Doppel- oder Mehrfachfunktionen nimmt das BMVI in Kauf, dass gegenläufige Konzern- und Bundesinteressen von derselben Person vertreten werden. Dabei hat der Bund dafür zu sorgen, dass Mitglieder der Aufsichtsräte der DB AG und ihrer Töchter ihre Mandate frei von Interessenkollisionen ausüben. Bei mehreren Aufsichtsratsmitgliedern war das nicht der Fall: Sie nehmen oder nahmen konkurrierende Funktionen bei der DB AG als Empfänger von Bundesmitteln und dem Bund als Geldgeber wahr. Oder sie mussten für die DB AG deren Wettbewerbsinteressen vertreten, hatten als Vertreter des Bundes aber auch Einfluss auf die Marktordnung und den Wettbewerb. Obwohl die Grundsätze des Bundes zur guten Unternehmensführung bereits dem Anschein einer möglichen Parteilichkeit bei Entscheidungen entgegenwirken sollen, hat das BMVI die möglichen Interessenkollisionen weder vorbeugend geprüft, noch haben die betroffenen Aufsichtsratsmitglieder die widerstreitenden Interessen gemeldet. Auch die DB AG und ihre Gremien haben nicht für die nötige Transparenz gesorgt. Das BMVI darf die Grundsätze guter Unternehmensführung nicht weiter missachten. Es muss bestehende Interessenkollisionen auflösen und derartige Fälle künftig ausschließen.

Schieneninfrastruktur

Der Bund investiert jedes Jahr Milliarden Euro in den Erhalt und die Verbesserung des Schienennetzes: In den Jahren 2020 bis 2029 werden es insgesamt bis zu 58 Mrd. Euro sein. Die Mittel fließen an die Eisenbahninfrastrukturunternehmen, welche die Schienenwege des Bundes bauen, unterhalten und betreiben. Dieses Finanzierungssystem hat schwerwiegende Mängel, auf die der Bundesrechnungshof in der Vergangenheit mehrfach hinwies und die sich in mehreren Bemerkungen wiederfinden. Es geht um mangelhafte Steuerung und Kontrolle durch das BMVI, Fehlanreize und Unwirtschaftlichkeit:

  • Bahn hält Gewinne zurück: Hoher Millionenbetrag fehlt für den Erhalt des Schienennetzes (Nr. 19)
    Die Gewinne ihrer Eisenbahninfrastrukturunternehmen zahlte die DB AG dem Eigentümer Bund nicht in jedem Jahr vollständig als Dividende aus. Dazu ist sie allerdings vertraglich verpflichtet. Da dieses Geld eigentlich für Ersatzinvestitionen vorgesehen ist, fehlt der hohe Millionenbetrag für den Ausbau und den Erhalt des Schienennetzes. Das BMVI sollte bisher vertragswidrig nicht an den Bund abgeführte Gewinne von der DB AG nachfordern und sicherstellen, dass die DB AG die für das Schienennetz bestimmten Gewinne jährlich vollständig auszahlt.
  • Laissez-Faire-Haltung beim Ausbau von Rangierbahnhöfen – Fehlentwicklungen stoppen (Nr. 20)
    Für ursprünglich 495 Mio. Euro sollten in Rangierbahnhöfen u. a. Steuerungstechnik, Weichen und Rangiergleise ergänzt, geändert oder erneuert werden. Das BMVI überwachte die Umsetzung dieses Maßnahmenpakets nur unzureichend und griff bei Fehlentwicklungen nicht steuernd ein: So hat sich die Laufzeit des Programms um elf Jahre verlängert, weil sich Maßnahmen verzögerten. Die Ausgaben sind bisher um fast 150 Mio. Euro höher als geplant, mit einem zusätzlichen dreistelligen Millionenbetrag ist zu rechnen. Das einzig messbare Ziel, die Leistungsfähigkeit von Rangierbahnhöfen zu steigern, wurde um bis zu 29 % verfehlt.
  • BMVI geht Rückforderungsansprüchen bei unwirtschaftlich eingesetzten Bundesmitteln für das Schienennetz nicht nach (Nr. 21)
    Das BMVI unterlässt seit Jahren, stichprobenartig die wirtschaftliche Verwendung der Bundesmittel für den Erhalt des Schienennetzes zu kontrollieren. Damit verzichtet es von vorneherein auf mögliche Rückforderungen, sodass ein unwirtschaftlicher Einsatz dieser Mittel ohne Folgen bleibt. Bei allen geprüften Schienenbaumaßnahmen – sieben Brücken und ein Tunnel – hat der Bundesrechnungshof mangelhafte Planungen und Ausführungen festgestellt: Mit konkreten Hinweisen auf grob fahrlässiges Handeln der Eisenbahninfrastrukturunternehmen und unwirtschaftliches Handeln, das Mehrausgaben in Millionenhöhe verursachte. Das BMVI muss nun endlich für Abhilfe sorgen.

Digitalisierung

De-Mail kostete 6,5 Mio. Euro und wird kaum genutzt (Nr. 5)

Das Bundesinnenministerium (BMI) ist gescheitert, De-Mail als elektronisches Pendant zur Briefpost in der Bundesverwaltung zu etablieren. Verwaltung, Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen nutzen De-Mail fast gar nicht. Dabei wollte die Bundesregierung De-Mail als Standardverfahren der Bundesverwaltung einführen und gab dafür mindestens 6,5 Mio. Euro aus. Seit 2016 können Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen mit De-Mail auch elektronisch rechtssicher mit den Behörden des Bundes kommunizieren, z. B. um Anträge zu stellen. Die Anbindung der Behörden des Bundes an De-Mail koordinierte das BMI. Bis Ende 2019 erwartete es den Versand von bis zu 6 Millionen De-Mails. Gegenüber der Briefpost sollte De-Mail bis zu 3,5 Mio. Euro einsparen. Tatsächlich versandten die Behörden des Bundes in diesem Zeitraum nur 6 000 anstatt der erwarteten 6 Millionen De-Mails. Sie sparten demnach nur knapp 3 500 Euro ein. Seine Ziele hat das BMI gänzlich verfehlt.

Politische Stiftungen

Gehälter bei den politischen Stiftungen haushaltsrechtskonform gestalten (Nr. 4)

Das BMI hat unzureichend kontrolliert, ob die politischen Stiftungen ihrem Personal angemessene und dem Haushaltsrecht entsprechende Gehälter zahlen. Es ließ dadurch auch im Leitungsbereich der Stiftungen Besserstellungen von außertariflich Beschäftigten zu, ohne deren Stellen vorab nach einheitlichen Kriterien sachgerecht bewertet zu haben. Die Gehälter zahlen die politischen Stiftungen aus Zuwendungen des Bundes. Ihre Beschäftigten dürfen sie dabei nicht besserstellen als vergleichbare Beschäftigte des Bundes. Das Leitungspersonal erreicht ein Gehaltsniveau wie Spitzenbeamte, etwa die Präsidenten von Bundeskriminalamt oder Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, obwohl die Stiftungen im Vergleich klein sind – mit weniger Beschäftigten und geringerem Budget. Zusätzlich zum Grundgehalt bezieht das Leitungspersonal Zulagen, wie einen „Versorgungszuschlag“ von bis zu 30 % des Grundgehalts. Das verstößt gegen das Besserstellungsverbot. Eine tragfähige Begründung für die Höhe der Entgelte und die erforderliche Ausnahme des Bundesministeriums für Finanzen (BMF) konnte das BMI nicht vorlegen. Zudem richteten die Stiftungen bei ähnlichen Aufgaben, aber unterschiedlichem Budget und Personal, bis zu drei Leitungsstellen für ihre Geschäftsführung ein. Das BMI muss die Ermittlung des Bedarfs und der Wertigkeit der Leitungsstellen bei den politischen Stiftungen nach einheitlichen Kriterien zeitnah nachholen. Die dem Besserstellungsverbot widersprechenden Zulagen dürfen nicht mehr gezahlt werden.

Bundesagentur für Arbeit

Bundesagentur für Arbeit: 357 Mio. Euro für ungenutzte Teilnahmeplätze (Nr. 12)

Agenturen für Arbeit und Jobcenter zahlten Millionenbeträge für Teilnahmeplätze in Arbeitsmarktmaßnahmen, obwohl die Plätze unbesetzt waren. Der Bundesagentur für Arbeit (BA), den Agenturen und Jobcentern fehlte ein umfassender Überblick über die Auslastung und die Ausgaben für unbesetzte Teilnahmeplätze. Ohne ein solches Auslastungsmonitoring können Teilnahmeplätze nicht bedarfsgerecht geplant und beschafft sowie Unterauslastungen vermieden werden. Welche Ausgaben dadurch insgesamt entstehen, ist weder der BA noch den Agenturen und Jobcentern bekannt. Allein in den 2 767 Arbeitsmarktmaßnahmen der Stichprobe des Bundesrechnungshofes entstanden für unbesetzte Teilnahmeplätze Ausgaben von 55,2 Mio. Euro. Übertragen auf alle etwa 34 000 Arbeitsmarktmaßnahmen im Jahr 2017 wären das Ausgaben für unbesetzte Teilnahmeplätze von 357 Mio. Euro. Die BA muss daher umgehend ein umfassendes und einheitliches Auslastungsmonitoring für alle eingekauften Arbeitsmarktmaßnahmen einführen, das auch die Ausgaben für unbesetzte Teilnahmeplätze abbildet. Die enger werdenden finanziellen Spielräume gebieten es, Mittel für die Zielgruppen der Maßnahmen wirksam einzusetzen, anstatt unbesetzte Teilnahmeplätze zu bezahlen. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales sollte das Auslastungsmonitoring deshalb mit Nachdruck vorantreiben.

BMF ignoriert Reformbedarf: Forderungsbestand von fast einer Milliarde Euro überzahltem Kindergeld (Nr. 39)

Die Familienkassen der BA setzten über Jahre Kindergeld fehlerhaft fest. Es kam zu Überzahlungen. Der hieraus resultierende Forderungsbestand summierte sich zuletzt auf fast eine Milliarde Euro – mit stark steigender Tendenz. Die Überzahlungen sind im Wesentlichen Folge einer mangelhaften Antragsbearbeitung: Die Familienkassen überprüften die Voraussetzungen für Kindergeld nicht regelmäßig und beachteten maschinelle Prüfhinweise nicht. Säumniszuschläge, Stundungszinsen und Verjährungsfristen wurden nicht automatisiert berechnet, was zu weiteren Fehlern führte. Das Bundeszentralamt für Steuern als Aufsichtsbehörde bemühte sich jahrelang vergeblich, dass die Bundesagentur für Arbeit eine rechtskonforme automatisierte Bearbeitung der Kindergeldfälle einführt. Auch dem BMF waren die strukturellen Mängel seit Langem bekannt. Es blieb aber trotz des steigenden Forderungsbestandes weitgehend untätig.

Bundeswehr

Keine neuen Lenkflugkörper für das betagte Kampfflugzeug Tornado beschaffen (Nr. 27)

Die Luftwaffe beharrt auf dem Kauf von Lenkflugkörpern für das veraltete Kampfflugzeug Tornado. Sie will dafür mehr als 18 Mio. Euro ausgeben, obwohl der Tornado nur noch bis zum Jahr 2030 betrieben wird. Altersbedingt ist der Betrieb bis dahin zunehmend risikobehaftet. Daher soll das modernere Kampfflugzeug Eurofighter parallel mit Lenkflugkörpern bewaffnet werden, die demselben Zweck dienen, aber leistungsfähiger sind. Eine Fähigkeitslücke muss die Luftwaffe also nicht befürchten. Für den Tornado sollte die Bundeswehr die Lenkflugkörper nicht mehr beschaffen.

Auswärtiges Amt

Interne Kontrollsysteme des Auswärtigen Amtes unzulänglich (Nr. 2)

Im Auswärtigen Amt (AA) gibt es kein wirksames internes Kontrollsystem. Sein großer Etat von fast 6 Mrd. Euro jährlich und seine komplexe Struktur mit 228 Auslandsvertretungen erfordern aber dringend eine leistungsstarke interne Kontrolle. Dem derzeitigen Kontrollwesen mit zwei Systemen mit getrennten Geschäftsbereichen und unterschiedlichen Aufgaben – Interne Revision und Inspektion – fehlt ein klares Konzept und eine trennscharfe Abgrenzung von Verantwortlichkeiten. Die Interne Revision ist seit Jahren untätig. Die für Auslandsvertretungen zuständige Inspektion weist gravierende Schwächen auf: Neben der Kontrolle obliegt ihr auch die Personalfürsorge – ein Spannungsverhältnis. Fürsorge und unmittelbar darauffolgende Kontrolle bergen Interessenkonflikte. Die Personalrotation des AA verschärft dies: Prüfer und Geprüfte handeln im Bewusstsein, sich möglicherweise in vertauschten Rollen wieder zu begegnen. Das hemmt, Inspektionsergebnisse zu verfolgen. Unklar ist auch die Abgrenzung zwischen Interner Revision und Inspektion. Nach Angaben des AA deckt die Inspektion die Aufgaben der Interne Revision an den Auslandsvertretungen vollumfänglich ab. Für diese Mängel und Kontrollrisiken trägt unmittelbar die Leitung des AA die Verantwortung, der beide Kontrollsysteme direkt unterstellt sind. Seine interne Verwaltungskontrolle muss das AA dringend neu aufstellen.

Steuern

Steuerliche Auswertung der „Panama Papers“ ohne nennenswerte Beteiligung des BMF: Steuerausfälle möglich (Nr. 38)

Bei der Auswertung der sogenannten „Panama Papers“ blieb das BMF weitgehend außen vor. Mögliche Steuerausfälle blieben unentdeckt. Aufgrund mangelhafter Zusammenarbeit von Behörden war dem BMF das Kaufangebot der Steuerdaten zunächst nicht bekannt und auch vom Kauf selbst erfuhr es erst hinterher. Anschließend werteten die Finanzverwaltungen der Länder die Informationen nicht gleichmäßig und sogar lückenhaft aus, weil das BMF auch hier außen vor blieb. So identifizierte ein Land keinen einzigen Steuerfall, ein anderes verfolgte viele Steuerfälle mit zusätzlichen Steuereinnahmen in zweistelliger Millionenhöhe. Zukünftig muss das BMF bei steuerlich bedeutsamen Datenangeboten Ankauf, Bereitstellung und Auswertung der Daten koordinieren und eine einheitliche Besteuerung sicherstellen.

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

Integrationskurse: Wartezeiten verkürzen und Auslastung verbessern (Nr. 6)

Die Wartezeiten von Ausländerinnen und Ausländern bis zum Beginn ihrer Integrationskurse haben sich verlängert, obwohl die Kurse häufig nicht ausgelastet sind. Für die zur Teilnahme Verpflichteten hat sich die Wartezeit zwischen 2016 und 2019 auf 40 Wochen verdoppelt. Dabei wollte die Bundesregierung die Wartezeit eigentlich verkürzen, konnte aber keine Trendwende erreichen. Deswegen muss das BMI nun sicherstellen, dass die Verteilung der Teilnehmenden besser gesteuert und die Kursorganisation der Träger enger begleitet wird.