22.11.2007  |   Bemerkung

2007 Bemerkungen Nr. 01 - Teil I Allgemeiner Teil

Feststellungen zur Haushalts- und Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2006


1.1    Stand der Entlastungsverfahren


Das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministerium) hat mit Schreiben vom 2. April 2007 die Haushaltsund Vermögensrechnung für das Haushaltsjahr 2006 (Bundestagsdrucksache 16/4995) dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat gemäß Artikel 114 Abs. 1 Grundgesetz als Grundlagen für das parlamentarische Verfahren zur Entlastung der Bundesregierung vorgelegt.


1.2    Prüfung der Jahresrechnung 2006

Mit Unterstützung seiner Prüfungsämter hat der Bundesrechnungshof die Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Vermögensrechnung geprüft und zum kassenmäßigen Ergebnis keine für die Entlastung wesentlichen Abweichungen zwischen den Beträgen festgestellt, die in diesen Rechnungen und in den Büchern aufgeführt sind; dies gilt auch für die Sondervermögen.

Die stichprobenweise geprüften Einnahmen und Ausgaben waren im Allgemeinen ordnungsgemäß belegt. Der Bundesrechnungshof hat jedoch formale Fehler festgestellt (insbesondere fehlerhafte oder fehlende Feststellungsvermerke auf den begründenden Unterlagen, unvollständige Unterlagen, fehlende oder nicht hinterlegte Unterschriften der Anordnungsbefugten). Die Beauftragten für den Haushalt der Ressorts sowie der nachgeordneten Dienststellen haben sicherzustellen, dass die Vorschriften und Grundsätze für die ordnungsgemäße Veranschlagung und Bewirtschaftung der Haushaltsmittel beachtet werden (Nr. 1.2.1 der Bemerkungen).

1.3    Haushaltsführung

Das Haushaltsgesetz 2006 sah Einnahmen und Ausgaben des Bundes von 261,6 Mrd. Euro vor. Das Bundesministerium wurde zu einer Nettokreditaufnahme von bis zu 38,2 Mrd. Euro ermächtigt. Bei geplanten Investitionsausgaben von 23,2 Mrd. Euro überschritt die vorgesehene Nettoneuverschuldung damit die Regelkreditgrenze des Artikel 115 Abs. 1 Grundgesetz deutlich. Die Bundesregierung begründete diese Überschreitung als notwendig zur Abwehr einer drohenden Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.

Im Haushaltsvollzug lagen die Gesamtausgaben mit 261,0 Mrd. Euro knapp unter dem Soll. Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) übertrafen mit 232,8 Mrd. Euro vor allem wegen höherer Steuereinnahmen das Soll um 9,6 Mrd. Euro. Dadurch unterschritt die Nettokreditaufnahme mit 27,9 Mrd. Euro deutlich das Soll, lag aber immer noch um 5,2 Mrd. Euro höher als die Investitionsausgaben von 22,7 Mrd. Euro (Nr. 1.3.1 und 1.3.2 der Bemerkungen).

Die Deutsche Bundesbank führte im Haushaltsjahr 2006 den Bilanzgewinn des Geschäftsjahres 2005 in Höhe von 2,9 Mrd. Euro an den Bund ab. Gegenüber den beiden Vorjahren ist die Gewinnablieferung an den Bund wieder angestiegen (Nr. 1.3.3 der Bemerkungen).

Die folgenden Ausführungen enthalten die wesentlichen Feststellungen des Bundesrechnungshofes zum Haushaltsvollzug.

1.4    Nettokreditaufnahme, Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen

Das Haushaltsgesetz 2006 enthielt eine Kreditermächtigung zur Deckung von Ausgaben in Höhe von 38,2 Mrd. Euro. Ergänzt um die Restkreditermächtigung aus dem Vorjahr in Höhe von 9,8 Mrd. Euro stand dem Bundesministerium ein Gesamtkreditermächtigungsrahmen von 48,0 Mrd. Euro zur Verfügung, der in Höhe von 8,5 Mrd. Euro qualifiziert gesperrt war. Ohne Einschaltung des Parlaments konnten davon 39,5 Mrd. Euro zur Aufnahme neuer Kredite genutzt werden. Die tatsächliche Nettokreditaufnahme lag bei 27,9 Mrd. Euro.

Als Folge der – vom Bundesrechnungshof bereits mehrfach kritisierten – Haushaltspraxis, zuerst die weiter geltende Kreditermächtigung des Vorjahres in Anspruch zu nehmen („FiFo-Methode“), ist die Restkreditermächtigung zu Beginn des Haushaltsjahres 2007 auf 20,1 Mrd. Euro angewachsen. Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass hiervon ein Teilbetrag von 10,0 Mrd. Euro in Abgang gestellt wird (Nr. 1.4.1 der Bemerkungen).

Ob die Überschreitung der Regelkreditgrenze des Artikels 115 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz sowohl in der Planung als auch im Haushaltsvollzug noch verfassungsgemäß gewesen ist, könnte nur in einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht geklärt werden. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes ist die wiederholte Überschreitung allerdings ein weiterer Beleg dafür, dass die geltende verfassungsrechtliche Kreditbegrenzungsregel sich in der Haushaltspraxis als weitgehend unwirksam erwiesen hat. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil im Normenkontrollverfahren zum Haushaltsgesetz 2004 Zweifel an der Eignung der geltenden Regelungen zur Begrenzung staatlicher Schuldenpolitik geäußert. Es sei allerdings mangels ausreichend konkreter Direktiven im geltenden Verfassungsrecht dem verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten und aufgegeben, geeignete Mechanismen und Regeln zu entwickeln, um eine übermäßige Staatsverschuldung zu verhindern. Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass die Bundesregierung ihre Reformüberlegungen zur Eindämmung der Staatsverschuldung in die Beratungen der Kommission zur Modernisierung der Bund/Länder-Finanzbeziehungen eingebracht hat (Nr. 1.4.2 der Bemerkungen).

1.5    Gesamtverschuldung

Die Bundesschuld lag am Ende des Haushaltsjahres 2006 bei 902,0 Mrd. Euro. Einschließlich der dem Bund zuzuordnenden Finanzschulden der nicht in den Bundeshaushalt eingegliederten Sondervermögen von 14,6 Mrd. Euro belief sich die Gesamtverschuldung zum Jahresende 2006 damit auf insgesamt 916,6 Mrd. Euro.

1.6    Haushaltsüberschreitungen

Im Haushaltsjahr 2006 wurden über- und außerplanmäßige Ausgaben in Höhe von 527 Mio. Euro geleistet. Dies ist deutlich weniger als im Jahre 2005 (12,8 Mrd. Euro). Der überwiegende Teil entfiel auf Mehrausgaben im Bereich des Arbeitsmarkts. Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben im Bundeshaushalt wurden in voller Höhe durch Minderausgaben an anderer Stelle gedeckt (Nr. 1.6.1 der Bemerkungen).

In sechs Fällen wurden im Haushaltsjahr 2006 für Haushaltsüberschreitungen insgesamt 4,2 Mio. Euro ohne die notwendige Zustimmung des Bundesministeriums geleistet. Auch hier ist ein Rückgang gegenüber dem Vorjahr (14 Fälle) zu verzeichnen. In fünf Fällen hätte das Bundesministerium bei rechtzeitiger Antragsvorlage seine Zustimmung zur Haushaltsüberschreitung erteilt. Der Bundesrechnungshof wird beobachten, ob die vom Bundesministerium ergriffenen Maßnahmen im Bewirtschaftungssystem dazu führen, dass nicht genehmigte Ausgaben dauerhaft vermieden werden (Nr. 1.6.2 der Bemerkungen).


1.7    Ausgabereste

Aus den am Ende des Haushaltsjahres 2005 übertragbaren Mitteln in Höhe von 12,3 Mrd. Euro wurden für das Haushaltsjahr 2006 Ausgabereste in Höhe von 7,0 Mrd. Euro gebildet; dies waren 4,3 Mrd. Euro weniger als im Vorjahr. Die deutliche Verringerung der Haushaltsreste ist im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass übertragbare Ausgaben im Bereich der Zinsen und Gewährleistungen in Abgang gestellt worden sind (Nr. 1.7.1 der Bemerkungen).

Zum Ende des Haushaltsjahres 2006 weist die Haushaltsrechnung übertragbare Mittel in Höhe von 8,1 Mrd. Euro aus, davon 1,3 Mrd. Euro aus dem Bereich der flexibilisierten Verwaltungskapitel. Die übertragbaren, nicht flexibilisierten Ausgaben (Programmausgaben) entfallen überwiegend auf Investitionen in den Bereichen Verkehr und Wohnungswesen, Gewährleistungen und Ganztagsschulen (Nr. 1.7.2 der Bemerkungen).

1.8    Verpflichtungsermächtigungen

Die Bundesbehörden haben die in Höhe von 57,6 Mrd. Euro veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen zu rund 73 % (41,8 Mrd. Euro) in Anspruch genommen. Der Anteil der tatsächlich in Anspruch genommenen Verpflichtungsermächtigungen ist damit gegenüber dem Vorjahr (rund 49 %) stark angestiegen. Der höhere Ausnutzungsgrad ist im Hinblick auf eine realitätsnahe Veranschlagung von Haushaltsmitteln positiv zu bewerten. Gleichwohl bleiben alle Ressorts aufgefordert, im Rahmen der Haushaltsaufstellung die Etatreife von Verpflichtungsermächtigungen sorgfältig zu prüfen (Nr. 1.8.1.1 der Bemerkungen).

Insgesamt bestanden für den Bund zum Jahresende 2006 Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in Höhe von insgesamt 110,4 Mrd. Euro. Damit wurde ein neuer Höchststand erreicht. Die Haushalte der nächsten Jahre werden hierdurch vorbelastet (Nr. 1.8.2 der Bemerkungen).

1.9    Umsetzung der flexiblen Haushaltsinstrumente

Seit dem Haushaltsjahr 1998 sind für die Verwaltungskapitel des Bundeshaushalts flächendeckend flexible Haushaltsinstrumente eingeführt. Erfasst hiervon sind rund 3 000 Titel mit einem Ausgabevolumen von 15,0 Mrd. Euro. Dies entspricht knapp 6 % der Gesamtausgaben des Bundeshaushalts. Innerhalb der flexibilisierten Titel liegt das Hauptgewicht mit über 75 % bei den Personalausgaben. Im Rahmen der Flexibilisierungsregelungen sind vor allem die Deckungsfähigkeit und die überjährige Verfügbarkeit von Ausgabeermächtigungen mit dem Ziel erweitert worden, die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln effizienter und sparsamer zu gestalten (Nr. 1.9.1 der Bemerkungen).

Die zugelassenen Deckungsfähigkeiten werden von den Verwaltungsbehörden sowohl innerhalb als auch zwischen den Hauptgruppen intensiv genutzt. Ungeachtet der haushaltsgesetzlich eingeräumten Bewirtschaftungserleichterungen wirkt das Bundesministerium zur Wahrung des parlamentarischen Budgetrechts darauf hin, dass vom Parlament angeordnete Haushaltssperren und vorgenommene Titelkürzungen im Haushaltsvollzug beachtet werden (Nr. 1.9.3 der Bemerkungen).

Die in Teilbereichen zu findende Vermischung von Deckungs- und Verstärkungsvermerken mit den Instrumenten der Flexibilisierung erscheint überprüfungsbedürftig. Das Bundesministerium hat zugesagt, die entstandenen vielfältigen Deckungs- und Verstärkungsmöglichkeiten im Haushaltsaufstellungsverfahren kritisch zu begleiten (Nr. 1.9.4 der Bemerkungen).

Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes hat die Nutzung der flexiblen Haushaltsinstrumente eine gleichmäßigere unterjährige Ausgabeentwicklung gefördert und dem sogenannten Dezemberfieber tendenziell entgegengewirkt. Es bleibt abzuwarten, ob diese Beobachtung durch die Entwicklung des Mittelabflusses in den kommenden Jahren bestätigt wird (Nr. 1.9.5 der Bemerkungen).

Die in das Haushaltsjahr 2007 übertragbaren Mittel aus flexibilisierten Ausgaben lagen mit knapp 1,3 Mrd. Euro um 200 Mio. Euro unter dem Ergebnis des Vorjahres. Damit ist erstmals seit dem Jahre 2002 die Entwicklung der Ausgabereste im flexibilisierten Bereich rückläufig. In welchem Umfang die aus dem Jahre 2006 übertragbaren Ausgaben tatsächlich zur Bildung von Ausgaberesten herangezogen werden, ist noch offen, da die hierfür erforderliche Bedarfsprüfung noch nicht abgeschlossen ist. Die Bedarfsprüfung für die übertragbaren Mittel aus flexibilisierten Ausgaben des Jahres 2005 hat dazu geführt, dass Ausgabereste in Höhe von 211 Mio. Euro (14 %) in Abgang gestellt wurden. Dies ist der höchste Wert seit Einführung der flexiblen Haushaltsinstrumente. Die vom Bundesministerium eingeleiteten Maßnahmen zur Überprüfung und Begrenzung der Ausgabereste scheinen danach zu greifen (Nr. 1.9.6 der Bemerkungen).

1.10    Vermögensrechnung

Die Vermögensrechnung weist zum Jahresende 2006 einen Vermögensbestand in Höhe von 144,0 Mrd. Euro aus, dies sind 17,7 Mrd. Euro mehr als im Vorjahr. Der Anstieg des Vermögens ist im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass kreditfinanzierte Eigenbestände an Bundeswertpapieren aufgebaut wurden.

Die wertmäßige Erfassung der Immobilien des Bundes beschränkt sich auf Angaben zu dem von der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben übernommenen Grundvermögen. Das übrige Liegenschaftsvermögen ist in der Vermögensrechnung nicht wertmäßig, sondern nur seiner Größe entsprechend in Hektar aufgeführt. Das bewegliche Vermögen wird seit dem Jahre 1956 nicht mehr in der Vermögensrechnung ausgewiesen. Die Möglichkeiten eines vollständigen und transparenten Ausweises der Vermögenslage des Bundes werden im Rahmen der Arbeiten zur Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens von einer Projektgruppe des Bundesministeriums geprüft (Nr. 1.10 der Bemerkungen).

1.11    Sondervermögen des Bundes und Bundesbetriebe

Der Bund hat 15 Sondervermögen, die unmittelbar von ihm oder von Stellen außerhalb der Bundesverwaltung verwaltet werden und deren Vermögen bzw. Schulden ihm rechtlich und wirtschaftlich zuzuordnen sind (Nr. 1.11 der Bemerkungen).

Die Wirtschaftsförderung durch das ERP-Sondervermögen, die vor allem Investitions- und Innovationsvorhaben des Mittelstandes betrifft, ist neu geordnet worden. Wesentliche Änderungen sind:

  • die Abführung von 2,0 Mrd. Euro liquider Mittel an den Bundeshaushalt,
  • die Übertragung von Forderungen und Verbindlichkeiten von 14,0 Mrd. Euro auf den Bund und
  • die Einbringung des Restvermögens in Höhe von 9,3 Mrd. Euro in die KfW.

Mit den Änderungen soll dauerhaft sichergestellt werden, dass das für das ERP-Sondervermögen geltende Substanzerhaltungsgebot eingehalten wird (Nr. 1.11.1 der Bemerkungen).

1.12    Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens

Das Haushalts- und Rechnungswesen des Bundes ist trotz der in den letzten Jahren eingeleiteten Maßnahmen zur Weiterentwicklung reformbedürftig. Das Bundesministerium hat daher eine Projektgruppe eingerichtet, die sich intensiv und grundsätzlich mit der Modernisierung des staatlichen Haushalts- und Rechnungswesens befasst. Ziel ist es, in einem Zeitraum von zwei Jahren verschiedene Reformoptionen zu prüfen, eine Konzeption auszuarbeiten und in der zweiten Jahreshälfte 2008 einen Gesetzentwurf für das künftige Haushalts- und Rechnungswesen vorzulegen.

Der Bundesrechnungshof begleitet und unterstützt die Arbeit der Projektgruppe. Er hat insbesondere angeregt,

  • die Outputorientierung des Verwaltungshandelns anhand von Zielen und Produkten zu stärken,
  • die Generationengerechtigkeit durch eine periodengerechte Zuordnung des Werteverzehrs besser zu berücksichtigen,
  • die Vermögensrechnung aussagefähiger zu gestalten,
  • die Fach- und Finanzverantwortung weiter zusammenzuführen,
  • die Kosten und Leistungen des Verwaltungshandelns transparent nachzuweisen und
  • einen möglichst einheitlichen Ansatz für Bund und Länder anzustreben.

Das Bundesministerium hat zugesagt, die Hinweise des Bundesrechnungshofes abhängig vom künftigen Grundkonzept des Haushalts- und Rechnungswesens zu berücksichtigen (Nr. 1.12 der Bemerkungen).