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2017 Bericht - Mitwirkung der Zollverwaltung bei der Umsatzsteuerbefreiung von Ausfuhren im nichtkommerziellen Reiseverkehr

Den Bericht des Bundesrechnungshofes hat der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsauschusses des Deutschen Bundestages am 23. Juni 2017 beraten. Der Ausschuss hat sich dem Vorschlag des Bundesrechnungshofes angeschlossen und das Bundesministerium für Finanzen aufgefordert, gesetzgeberische Maßnahmen vorzuschlagen, um u.a. eine Wertgrenze für die Ausfuhr von Waren im nichtkommerziellen Reiseverkehr einzuführen. Sofern ein elektronisches Selbstabfertigungsverfahren eingeführt werden soll, sollte das Finanzministerium zunächst die technischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Vorfragen eines solchen Systems zu prüfen.
12.05.2017

0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof hat die Mitwirkung der Zollverwaltung bei der Umsatzsteuerbefreiung von Ausfuhren im nichtkommerziellen Reiseverkehr geprüft. Nach seinen Erkenntnissen besteht Handlungsbedarf. Das gegenwärtige Verfahren der Zollverwaltung an der Schweizer Grenze

  • gewährleistet keine adäquate Kontrolle der Ausfuhren und Voraussetzungen für die Steuerbefreiung,
  • ist für die Zollverwaltung mit einem hohen Aufwand verbunden und
  • führt in Zeiten hohen Verkehrsaufkommens zu erheblichen Wartezeiten an den Grenzübergängen.

Der Bundesrechnungshof schlägt deshalb vor, Ausfuhren im nichtkommerziellen Reiseverkehr nicht mehr ab dem ersten Cent von der Umsatzsteuer zu befreien, sondern erst ab Rechnungsbeträgen oberhalb von 175 Euro. Dass EU-Recht lässt eine solche Wertgrenze zu. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat sich dagegen ausgesprochen. Es will ein elektronisches Selbstabfertigungsverfahren einführen. Der Bundesrechnungshof hat Zweifel, ob ein solches IT-Verfahren realisierbar ist und rechtzeitig entwickelt werden kann. Unabhängig davon könnte es bestenfalls eine Ergänzung zu einer Wertgrenze darstellen.

Dieser Einschätzung des Bundesrechnungshofes liegt im Wesentlichen Folgendes zugrunde:
0.1
Wenn Privatpersonen, die nicht in der Europäischen Union wohnen, in Deutschland Waren für den privaten Gebrauch einkaufen und sie im Reiseverkehr aus Deutschland ausführen, sind diese Waren grundsätzlich von der in Deutschland zu zahlenden Umsatzsteuer befreit. Diese Steuerbefreiung gilt unabhängig vom Wert der Ware (Tzn. 1 und 5).

0.2
Die Zollverwaltung bescheinigt die Ausfuhr der Ware beim Grenzübertritt auf einem Ausfuhrkassenzettel (AKZ) durch einen Stempelaufdruck. Im Jahr 2015 wurden an den Grenzzollstellen 21,9 Millionen AKZ abgestempelt, davon mehr als 15 Millionen an der Grenze zur Schweiz. Teilweise sind in Spitzenzeiten bis zu 1 000 AKZ in der Stunde zu bewältigen. Der Käufer der Waren gibt den abgestempelten AKZ an den Verkäufer zurück, der mit diesem AKZ gegenüber seinem Finanzamt die Umsatzsteuerbefreiung geltend machen kann. In der Praxis erstattet der Verkäufer dem Käufer einen Betrag in Höhe der gezahlten Umsatzsteuer.

Nach der Mehrwertsteuersystemrichtlinie der Europäischen Union sind diese Waren umsatzsteuerbefreit, wenn der Gesamtwert der Lieferung 175 Euro übersteigt. Die EU-Mitgliedstaaten dürfen jedoch von dieser Wertgrenze abweichen. In Deutschland sind die Waren ab dem ersten Cent umsatzsteuerfrei (Tz. 1).

0.3
Nach einer vom BMF vorgegebenen Kontrollquote sollen Waren von der Zollverwaltung beim Grenzübertritt kontrolliert werden. An der Schweizer Grenze wird diese Kontrollquote nicht annähernd erreicht. An den Flughäfen ist die Kontrollquote höher, entspricht aber auch dort nicht den Vorgaben. Die inhaltliche Richtigkeit der AKZ ist daher nicht gewährleistet (Tz. 2).

0.4
Verstärkte Kontrollen an der Schweizer Grenze würden den Verkehr in der gesamten Region zusätzlich beeinträchtigen, weil sich die Fahrzeuge bis in die Ortslagen zurückstauen würden. Das würde – wie bereits in der Vergangenheit – Proteste der Kommunen und des Einzelhandels auslösen. Um den Verkehr aufnehmen zu können, müssten zudem neue bzw. größere Grenzzollämter, weitere Zollstraßen, Parkplätze und Kontrollflächen gebaut sowie die Anzahl der Zöllnerinnen und Zöllner für die Bescheinigung der AKZ vervielfacht werden. Solche Maßnahmen würden viele Millionen Euro kosten (Tzn. 2.1 und 7).

0.5
Um die Zollverwaltung bei den Kontrollen der AKZ zu entlasten, beabsichtigt das BMF, ein elektronisches Selbstabfertigungssystem an der Schweizer Grenze zu installieren. Die voraussichtlichen Kosten kann es nicht belastbar beziffern. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes wird ein solches System in überschaubarer Zeit nicht realisiert werden können, da wesentliche technische, rechtliche und wirtschaftliche Vorfragen nicht geklärt sind. Zunächst müssen diese Vorfragen beantwortet werden, bevor mit einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und einem Vergabeverfahren begonnen werden kann (Tzn. 4 und 7).

0.6
Der Bundesrechnungshof spricht sich für die Einführung einer Wertgrenze je Einkauf von 175 Euro im nationalen Recht aus. Dadurch würde sich die Situation insbesondere an der Schweizer Grenze deutlich entspannen. Die Zollverwaltung könnte wieder ordnungsgemäß kontrollieren. Auch die Verkehrssituation in der Grenzregion würde sich entschärfen. Der Bundesrechnungshof geht davon aus, dass eine Wertgrenze zudem zu Mehreinnahmen an Umsatzsteuer im dreistelligen Millionenbereich führen würde. Das Einkaufsverhalten in der Grenzregion zur Schweiz und an Flughäfen würde seines Erachtens nicht stark beeinflusst. Ausschlaggebend für die Motivation der Schweizer in Deutschland einzukaufen, dürften in erster Linie die erheblichen Preisunterschiede zwischen Deutschland und der Schweiz sowie der anhaltend günstige Wechselkurs zwischen Euro und dem Schweizer Franken sein. Die Umsatzsteuerbefreiung spielt dabei nur eine untergeordnete Rolle.

Ein elektronisches Selbstabfertigungssystem stellt keine Alternative zu einer Wertgrenze dar, sondern bestenfalls eine Ergänzung. Auch diejenigen Länder, die über ein elektronisches Selbstabfertigungsverfahren verfügen, haben eine Wertgrenze eingeführt (Tz. 7).

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