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2017 Bericht - Wirkungen des Wissenschaftsfreiheitsgesetzes auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und der Wissenschaftseinrichtungen

19.05.2017

0 Zusammenfassung
Seit dem 1. Januar 2013 gilt das Wissenschaftsfreiheitsgesetz (WissFG). Es gibt Wissenschaftseinrichtungen weitreichende Möglichkeiten, von den haushaltsrechtlichen Vorgaben für den Umgang mit Mitteln des Bundes abzuweichen. Der Gesetzgeber verfolgt damit das Ziel, die Leistungsfähigkeit und internationale Wettbewerbsfähigkeit der vom Bund geförderten außeruniversitären Wissenschaftseinrichtungen zu stärken. Zu diesem Zweck räumt er ihnen mehr Handlungsspielräume und Eigenverantwortung ein, insbesondere bei Planung und Vollzug ihres Haushalts, bei der Bezahlung ihrer Beschäftigten und bei der Abwicklung ihrer Baumaßnahmen.

Ziele und Umsetzung des WissFG sind eng verknüpft mit dem Pakt für Forschung und Innovation, in dem Bund und Länder den großen Forschungsorganisationen Max-Planck-Gesellschaft, Hermann von Helmholtz-Gemeinschaft, Fraunhofer-Gesellschaft, Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz sowie der Deutschen Forschungsgemeinschaft stetig wachsende Zuwendungen garantieren. Diese Einrichtungen haben den Zuwendungsgebern im Gegenzug in jährlichen Monitoringberichten über die Erreichung forschungspolitischer Ziele zu berichten. Diese Berichterstattung ist zugleich Grundlage für eine output-orientierte Steuerung des Mitteleinsatzes durch das Parlament, die die haushaltsrechtliche Steuerung in weiten Teilen ersetzen soll.

Der Bundesrechnungshof hat untersucht, wie die Wissenschaftseinrichtungen die mit dem WissFG geschaffenen flexibleren Rahmenbedingungen nutzen und welche Wirkungen sich hieraus auf den Bundeshaushalt ergeben. Er stützt seine Ergebnisse auf Erhebungen im Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) und anderen Bundesministerien sowie auf eine Befragung der betroffenen Forschungseinrichtungen. Der vorliegende Bericht fasst die wesentlichen Ergebnisse zusammen. Er berücksichtigt die innerhalb der Bundesregierung abgestimmte Stellungnahme des BMBF.

0.1 Anpassungserfordernisse beim Anwendungsbereich (Tz. 1.1 und 1.2)
Das WissFG zählt die Einrichtungen, die die flexibleren Rahmenbedingungen nutzen können, abschließend auf. Dazu gehören neben Forschungseinrichtungen auch Förderorganisationen, die keine eigene Forschung betreiben. Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass nunmehr Einrichtungen mit vorwiegend administrativen Aufgaben flexiblere Rahmenbedingungen nutzen können als nach Inkrafttreten des WissFG gegründete Forschungseinrichtungen. Das BMBF hat klargestellt, dass nach seiner Auffassung jede Anpassung des Anwendungsbereichs ein Tätigwerden des Gesetzgebers erfordert. Der Bundesrechnungshof sieht es als notwendig an, dass das BMBF dem Gesetzgeber hierfür den einrichtungsspezifischen Bedarf an Flexibilisierungen umfassend darlegt.

Das WissFG gilt für die Einrichtungen der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz nicht unmittelbar. Inwieweit dort die flexibilisierten Regelungen wirken, hängt von ihrer Umsetzung in Landesrecht ab. Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass die Länder die Flexibilisierungen in sehr unterschiedlicher Weise umsetzen. Dies führt zu Wettbewerbsverzerrungen und Intransparenz. Das BMBF hat zugesagt, dem entgegenzuwirken; es wird weiterhin auf eine Umsetzung der Regelungsinhalte des WissFG durch die Länder drängen.

0.2 Drastischer Anstieg nicht verbrauchter Selbstbewirtschaftungsmittel (Tz. 2)
Nach dem WissFG sollen die Wissenschaftseinrichtungen ihre Zuwendungsmittel zur Selbstbewirtschaftung erhalten. Dies bedeutet, dass sie die Mittel überjährig und zeitlich unbegrenzt verfügbar halten können. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes wird den weitaus meisten Wissenschaftseinrichtungen diese Möglichkeit im Bereich der institutionellen Förderung eingeräumt.

In den vier Jahren, in denen das WissFG nunmehr gilt, hat sich der Bestand der zum Jahresende nicht verbrauchten Selbstbewirtschaftungsmittel verdreifacht. Er erreicht nach einem weiteren drastischen Anstieg zum Jahresende 2016 einen Rekordwert von über 1 Mrd. Euro.

Nach Einschätzung von Wissenschaftseinrichtungen und BMBF ist das Instrument der Selbstbewirtschaftung unverzichtbar, um die notwendige Flexibilität zur Bewältigung unvorhergesehener Anforderungen im Wissenschaftsbetrieb zu gewährleisten und eine wirtschaftliche Mittelverwendung sicherzustellen. Der Bundesrechnungshof hat bei seiner Untersuchung jedoch viele Fälle vorgefunden, in denen die Mittelansammlung nicht primär auf wissenschaftsspezifischen Gründen beruht.

Konkrete Fälle, in denen dies auf das Bemühen um einen wirtschaftlichen Mitteleinsatz zurückzuführen war, konnten ihm die Forschungseinrichtungen nur selten benennen.

Der Bundesrechnungshof führt den Anstieg der nicht verbrauchten Mittel zu einem erheblichen Teil auf strukturelle Ursachen zurück. So hat sich vielfach gezeigt, dass Mittel für Vorhaben der Wissenschaftseinrichtungen zu früh, d. h. für noch nicht ausreichend umsetzungsreife Projekte, veranschlagt werden. Der seit Jahren stetige und schnelle Anstieg der nicht verbrauchten Mittel schließt nach Auffassung des Bundesrechnungshofes aus, dass es sich dabei nur um ein vorübergehendes Phänomen handelt. Nach seiner Einschätzung schwächt die dauerhafte Verfügbarkeit nicht verbrauchter Mittel den Zwang zu zeitlich und sachlich genauer Planung; sie kann auch strukturelle Probleme von Wissenschaftseinrichtungen überlagern, ihre Handlungsmöglichkeiten effizient auf das stetig zunehmende Budget auszurichten.

Das BMBF hält die Schlussfolgerungen des Bundesrechnungshofes teilweise für zu weitgehend, will aber die Entwicklung der Selbstbewirtschaftungsmittel und ihre Ursachen genauer verfolgen. Es hat sich auch offen für eine erhöhte Transparenz gezeigt und erste Schritte eingeleitet, um insbesondere Verzögerungen bei investiven Projekten entgegenzuwirken.

Der Bundesrechnungshof hält punktuelle Aktivitäten nicht für ausreichend, um den durch die Entwicklung der Selbstbewirtschaftungsmittel aufgezeigten strukturellen Herausforderungen gerecht zu werden. Er hält es für erforderlich, die Transparenz über die Gründe und die Verwendung angesammelter Selbstbewirtschaftungsmittel systematisch zu erhöhen. Er hat hierzu Vorschläge sowohl mit Blick auf die Informationsgrundlagen der Zuwendungsgeber als auch zur Darstellung in den Monitoringberichten für das Parlament gemacht. Diese Informationen würden es in die Lage versetzen, mögliche Probleme beim Mittelabfluss zu erkennen und geeignete Maßnahmen zu ergreifen. Letztlich hat es das Parlament in der Hand, den Anteil, zu dem die Mittel im Haushalt des Folgejahres zur Selbstbewirtschaftung zugewiesen werden, zu reduzieren, um einen weiteren Aufwuchs finanzieller Reserven zu begrenzen.
0.3 Mittelumschichtungen in begrenztem Umfang (Tz. 3)
Nach den Abfrageergebnissen des Bundesrechnungshofes schichten die Wissenschaftseinrichtungen im Rahmen der Deckungsfähigkeit bisher durchschnittlich etwa 4 % der bereitgestellten Mittel, in Einzelfällen jedoch deutlich mehr, auf andere als die ursprünglich geplanten Verwendungen um. Vor dem Hintergrund der erhöhten Flexibilitätserfordernisse im Wissenschaftsbereich
hält der Bundesrechnungshof dies ebenso wie das BMBF für insgesamt nicht zu beanstanden. Allerdings ist die Aufteilung zwischen Betriebsausgaben und Investitionen eine ausdrückliche Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers; dieser sollte durch erweiterte Angaben im Monitoringbericht über die Inanspruchnahme der Deckungsfähigkeit besser informiert werden.

0.4 Transparenzerwartungen bei der Stellenplanung unzureichend erfüllt (Tz. 4)
Mit dem WissFG entfällt für die Wissenschaftseinrichtungen grundsätzlich die Verpflichtung, ihren Personalbestand für das nächste Haushaltsjahr aufgrund verbindlicher Stellenpläne zu planen. Dies stärkt die Fähigkeit der Einrichtungen wesentlich, kurzfristig auf Notwendigkeiten im Personalbereich zu reagieren. Die Gesetzesbegründung zum WissFG macht jedoch deutlich, dass die Transparenz der Personalplanung durch die Fortführung (unverbindlicher) Stellenübersichten erhalten bleiben soll. Dies ist jedoch bei den meisten Einrichtungen nicht vollständig der Fall; sie erstellen solche Übersichten nur für den nicht-tariflichen Bereich. Der Bundesrechnungshof hält es für geboten, solche Stellenübersichten grundsätzlich zu verlangen und auch zur Grundlage für eine zusammengefasste aktuelle Information im Monitoringbericht zu machen. Dies lehnt das BMBF ab. Es sehe darin einen eklatanten Widerspruch zur angestrebten Stärkung der Eigenverantwortung der Wissenschaftseinrichtungen. Der Bundesrechnungshof vermag hingegen nicht zu erkennen, wie die auch vom Gesetz gewollte Transparenz die Möglichkeit der Wissenschaftseinrichtungen einschränkt, flexibel und eigenverantwortlich kurzfristige Strukturentscheidungen zu treffen.

0.5 Abweichungen vom Besserstellungsverbot mit punktueller Wirkung (Tz. 5)
Anders als sonstige Zuwendungsempfänger dürfen die dem WissFG unterliegenden Einrichtungen ihre Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sowie sonstige im wissenschaftsrelevanten Bereich Beschäftigten besser bezahlen als vergleichbare Beschäftigte des öffentlichen Dienstes. Diese Besserstellungen dürfen aber weder mittelbar noch unmittelbar von der deutschen öffentlichen Hand finanziert werden. Die Abweichung vom Besserstellungsverbot wurde nach Erkenntnissen des Bundesrechnungshofes bisher nur von wenigen drittmittelstarken Einrichtungen in Anspruch genommen. Seines Erachtens sind weder der Kreis der zu begünstigenden Beschäftigten im wissenschaftsrelevanten Bereich noch die Art und Weise der Besserstellung ausreichend klar abgegrenzt. Das BMBF sollte darauf hinwirken, dass die Wissenschaftseinrichtungen grundsätzlich vorrangig tarif- und besoldungsrechtliche Möglichkeiten für Sonderzahlungen nutzen; dies ist bei der überwiegenden Zahl der Einrichtungen ohnehin der Fall.

Das BMBF sieht keinen Regelungs- und Handlungsbedarf. Eine weiter gehende Abgrenzung des Anwendungsbereichs sei angesichts der Vielfalt möglicher Fallkonstellationen nicht möglich. Eine vorrangige Nutzung von tarif- und besoldungsrechtlichen Instrumenten lehnt das BMBF ab; es sei im Gegenteil Gebot einer sparsamen Haushaltsführung, nichtöffentliche Mittel für die Gewährung zusätzlicher Gehaltsbestandteile zu nutzen. Diese führe auch dazu, dass die Einrichtungen für Drittmittelgeber attraktiver würden und damit wiederum zusätzliche Einnahmequellen erschließen könnten.

Der Bundesrechnungshof erinnert daran, dass auch die Eigenmittel von überwiegend zuwendungsfinanzierten Einrichtungen vollständig für die geförderten Zwecke eingesetzt werden müssen. Sie unterliegen denselben hohen Anforderungen an einen sparsamen und wirtschaftlichen Umgang wie die Zuwendungen selbst. Für den vom BMBF angeführten Mechanismus, mit dem sich die Ausgaben für höhere Gehälter quasi selbst finanzieren, sieht der Bundesrechnungshof keinen Beleg. Er bekräftigt seine Empfehlung, auf den vorrangigen Einsatz der für die Wissenschaftseinrichtungen ohnehin bestehenden tarif- und besoldungsrechtlichen sowie außertariflichen Gehaltsbestandteile hinzuwirken.

0.6 Beschleunigung von Beteiligungsvorhaben bisher ohne praktische Bedeutung (Tz. 6)
Das WissFG enthält eine Regelung, die das Zustimmungsverfahren bei Beteiligungsvorhaben der Wissenschaftseinrichtungen beschleunigen soll. Sie sieht enge zeitliche Fristen für die notwendige Einwilligung des BMF bzw. für die Entscheidung über seine Widersprüche vor. Diese Regelung hat bisher keine praktische Bedeutung entfaltet und lässt wesentliche Ursachen tatsächlich eingetretener Verzögerungen außer Acht.

0.7 Wirkung vereinfachter Bauverfahren offen (Tz. 7)
Das WissFG ermöglicht ein vereinfachtes Bauverfahren, mit dem Baumaßnahmen der Wissenschaftseinrichtungen beschleunigt werden sollen. Die staatliche Bauverwaltung ist dabei – je nach Höhe der Baukosten – nur noch eingeschränkt oder gar nicht mehr beteiligt. Um diese Möglichkeit nutzen zu können, müssen die Wissenschaftseinrichtungen über hinreichenden baufachlichen Sachverstand und ein adäquates internes Controlling verfügen. Bisher wendet keine der im WissFG benannten Wissenschaftseinrichtungen das vereinfachte Bauverfahren an; ein Antrag liegt dem BMBF vor, ein weiterer wird derzeit erstellt. Dass mit dem Verfahren Baumaßnahmen spürbar beschleunigt werden können, ist aus Sicht des Bundesrechnungshofes fraglich. Das BMBF hat betont, dass es die hierzu eingehenden Anträge sorgfältig und kritisch prüfe. Weil das vereinfachte Bauverfahren hohe Anforderungen an die Wissenschaftseinrichtungen stellt, sollte das BMBF aus Sicht des Bundesrechnungshofes bei dieser Linie bleiben.

0.8 Weiterentwicklungsbedarf bei der Ergebnistransparenz (Tz. 8)
Kernanliegen des WissFG ist es, Wissenschaftseinrichtungen von haushaltsrechtlichen Zwängen und einer input-orientierten Steuerung des Mitteleinsatzes zu entlasten; es will diese Form der Steuerung durch ein indikatorengestütztes, output-orientiertes und wissenschaftsadäquates Controlling ersetzen. Diesem Gedanken entspricht die Vereinbarung forschungspolitischer Ziele im Pakt für Forschung und Innovation, deren Umsetzung in den Monitoringberichten beschrieben und durch zahlreiche Kennziffern illustriert wird.

Der Bundesrechnungshof kommt zu dem Ergebnis, dass die praktische Wirksamkeit dieses Ansatzes bisher begrenzt ist. Die meisten Zielvereinbarungen sind so allgemein, dass nicht erkennbar ist, an welchen konkreten Erwartungen sich der Mitteleinsatz messen lassen muss. Quantifizierte Ziele beschränken sich im Wesentlichen auf die vereinbarten Gleichstellungsziele. In den anderen Handlungsfeldern existieren kaum Ansatzpunkte für einen kritischen Abgleich von tatsächlicher und angestrebter Entwicklung. Hinzu kommt, dass die Zuwendungsgeber bisher keine eigenständigen Kriterien entwickelt haben, anhand derer sie die dargelegten Entwicklungen kritisch beurteilen können. Im Ergebnis reflektieren die Monitoringberichte zumeist die positive Selbsteinschätzung der Wissenschaftseinrichtungen. Ergänzende Informationen, die die Zuwendungsgeber darüber hinaus über den Mitteleinsatz der Einrichtungen und ihren Umgang mit den flexibilisierten Rahmenbedingungen erhalten, sind nur selten enthalten und erreichen damit das Parlament als Adressat der Berichterstattung kaum. Dies gilt auch für die Wissenschaftseinrichtungen, die dem WissFG unterliegen, aber nicht am Pakt für Forschung und Innovation teilnehmen.

Aus Sicht des BMBF ist das bisherige Monitoring wissenschaftsadäquat. Weitergehende Ziele und eine quantitative Outputsteuerung seien vor dem Hintergrund der in der Verfassung garantierten Freiheit der Wissenschaft grundsätzlich abzulehnen. Es sieht auch keine Notwendigkeit, die Berichterstattung an das Parlament zu erweitern. Seine Erkenntnisse gingen umfassend in den Monitoringbericht ein. Die Bereitstellung darüber hinausgehender einrichtungsbezogener Informationen würde das Parlament in eine exekutive Rolle drängen. Das BMBF will aber verschiedene Anregungen des Bundesrechnungshofes aufgreifen und insbesondere für eine konsistentere Darstellung von Indikatoren im Monitoringbericht sowie transparentere Bewertungskriterien sorgen. Künftig will es dem Parlament Informationen über alle vom WissFG erfassten Einrichtungen zukommen lassen.

Der Bundesrechnungshof sieht seine Einschätzung nicht widerlegt, dass die Anforderungen an ein wirksames output-orientiertes Controlling noch nicht ausreichend erfüllt sind. Dabei geht es keineswegs um eine zentrale quantitative Steuerung durch staatliche Stellen. Die Bedeutung der Wissenschaftsfreiheit ist dem Bundesrechnungshof ebenso bewusst wie die Unmöglichkeit, wissenschaftliche Leistungen auf steuerbare Kenngrößen zu reduzieren. Es sollte aber möglich sein, dass Bund und Länder als Mittelgeber ausreichende Transparenz über das Erreichen der mit den Wissenschaftseinrichtungen selbst vereinbarten Ziele erhalten. Das BMBF sollte daher seine Anstrengungen verstärken und gemeinsam mit den anderen Zuwendungsgebern und den Wissenschaftseinrichtungen möglichst konkrete Zielbeschreibungen und transparente Bewertungsmaßstäbe erarbeiten. Es sollte zudem aktiv dazu beitragen, dass das Parlament ein umfassendes Bild über den Umgang der Wissenschaftseinrichtungen mit den Freiräumen des WissFG erhält. Als Zuwendungsgeber und Gesellschafter verfügt das BMBF hierzu ohnehin über Kenntnisse, die weit über den Monitoringbericht hinausgehen. Sofern diese für das Gesamtbild bedeutsam sind, sollte das BMBF das Parlament hierüber unterrichten; der Bundesrechnungshof sieht keinen Grund, warum diese Kenntnisse der Exekutive vorbehalten bleiben müssen.

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