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2018 Bericht - Automatischer Austausch steuerrechtlicher Daten auf internationaler Ebene

28.09.2018

0 Zusammenfassung
0.1
Deutschland hat mit einer Vielzahl von Staaten Abkommen zum internationalen Steuerdatenaustausch geschlossen. Dadurch soll die grenzüberschreitende Steuerhinterziehung wirksam bekämpft werden. Der Bundesrechnungshof hat den Stand des Datenaustausches in einer Orientierungsprüfung untersucht. Unter Berücksichtigung der Stellungnahmen des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) hat er dabei Folgendes festgestellt:

0.2
Auf der Grundlage der EU-Amtshilferichtlinie erhält Deutschland jährlich – erstmals für den Besteuerungszeitraum 2014 – Steuerdaten aus den Mitgliedstaaten der EU (Verfahren EARL). Die hierbei mitgeteilten Einkünfte inländischer Steuerpflichtiger unterliegen grundsätzlich dem deutschen Besteuerungsrecht. Gleiches gilt für Zinseinnahmen, über die sich Deutschland mit den USA auf der Grundlage des Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA-Abkommen) seit dem Jahr 2014 austauscht. Seit dem Besteuerungszeitraum 2016 erhält Deutschland zudem von einer zunehmenden Zahl an Mitgliedstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Informationen über ausländische Zinseinnahmen deutscher Steuerpflichtiger auf der Grundlage des Common Reporting Standard (CRS) (Tz. 2).

0.3
Sämtliche automatisiert übermittelten Steuerdaten gehen im Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) ein und werden dort zunächst gespeichert. Die Besteuerung der ausländischen Einkünfte ist Aufgabe der jeweils zuständigen Länderfinanzbehörden. Hierfür müssen die Daten aufbereitet, einem Steuerfall zugeordnet, auf steuerliche Relevanz überprüft und den Bediensteten in den Finanzämtern zur Bearbeitung angezeigt werden. Dies erfordert die Entwicklung und den Einsatz verschiedener IT-Verfahren auf Bundes- und auf Länderseite (Tz. 3).

0.4
Für den Besteuerungszeitraum 2014 sind dem BZSt alleine für das Verfahren EARL über eine Million Datensätze zugegangen. Die gemeldeten Einkünfte betrafen im Einzelfall bis zu 22 Mio. Euro (Tz. 4). Die Weiterleitung dieser Daten an die Länder und die Verarbeitungsfähigkeit in den Finanzämtern ist besonders dringend, da mit Ablauf des 31. Dezember 2019 die reguläre Festsetzungsverjährung eintritt. Die derzeitigen Planungen von Bund und Ländern sehen die Bereitstellung der Daten zum 1. Juli 2019 vor. Damit verbleiben den Finanzämtern nur sechs Monate, um die steuerlich relevanten Vorgänge aus dem Jahr 2014 aufzuklären und erforderlichenfalls in die Veranlagung einzubeziehen.

Das BMF hat erklärt, dass es in vielen Fällen zu einer Verlängerung der Regelverjährung kommt, z. B. in Fällen von Steuerhinterziehung.

Dies ändert jedoch nichts am Regelfall der zum 31. Dezember 2019 eintretenden Festsetzungsverjährung. Der Bundesrechnungshof erwartet deshalb, dass Bund und Länder bei ihren Planungen den Regelfall zum Maßstab ihres Handelns machen (Tz. 5).

0.5
Aus Sicht des Bundesrechnungshofes ist die zeitliche Planung mit erheblichen Risiken behaftet:

  • Die Erstellung der Lastenhefte für die Verfahren EARL und FATCA innerhalb des Gesamtvorhabens KONSENS (Koordinierte neue Softwareentwicklung der Steuerverwaltung) hat sich deutlich verzögert. Das Lastenheft für EARL wurde im Juni 2018 mit 16 Monaten Verspätung genehmigt, FATCA ist seit 13 Monaten überfällig. Das BMF hat erklärt, dass es von einer zeitnahen Genehmigung ausgehe. Die Softwareentwicklung wurde zum Teil ohne ein genehmigtes Lastenheft begonnen. Dies birgt das Risiko späterer zeitaufwendiger Nachbesserungen.

    Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das Lastenheft für FATCA nunmehr kurzfristig genehmigt wird (Tz. 6.1).
  • Wesentliche „Mitteilungsspezifische Leistungen“ im KONSENS-Verfahren RMS-KMV1 werden entgegen ursprünglicher Planungen in einem gesonderten Portfolioprodukt entwickelt. Dieses wurde nachträglich beauftragt. Als Fertigstellungstermin ist der 1. Juli 2019 vorgesehen. Es sollten alle Möglichkeiten der Beschleunigung genutzt werden, um die Funktionalitäten, die für die Länder unbedingt notwendig sind, bereits zu einem früheren Zeitpunkt bereitzustellen.

    Das BMF hat mitgeteilt, dass die Aufteilung auf Portfolioprodukte eine risikominimierende Maßnahme darstellt. Alle vertretbaren Maßnahmen zur Verfahrensbeschleunigung seien bereits ergriffen worden, ohne die fehlerfreie Umsetzung zu gefährden.

    Der Bundesrechnungshof erachtet die bestehende Planung weiterhin als risikobehaftet (Tz. 6.2).
  • Im Feinkonzept Stufe II für den Datenimport im KONSENS-Verfahren InKA (Informations- und Kommunikationsaustausch mit dem Ausland) werden wichtige Vorgaben zur Verarbeitung der Daten verbindlich festgelegt. Die Abnahme des Konzeptes hat sich terminlich verzögert und ist nunmehr für den 30. September 2018 geplant.

    Das BMF hat mitgeteilt, dass das Feinkonzept Stufe II zwischenzeitlich erstellt wurde und sich in der Abstimmung zwischen BZSt und BMF befindet.

    Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMF auf eine zeitnahe Genehmigung durch die KONSENS-Gremien hinwirkt (Tz. 6.3).
  • Damit die Beschäftigten in den Finanzämtern auf die relevanten Steuerdaten zugreifen können, ist die Anpassung der Benutzeroberfläche in jedem einzelnen Land erforderlich. Soweit es um die FAT-CA-Daten geht, wird das Auftrag nehmende Land das Portfolioprodukt erst am 30. März 2019 bereitstellen können. Die anschließende Überführung der Software in den produktiven Betrieb von 16 Ländern wird nach den bisherigen Erfahrungen zu weiteren zeitlichen Verzögerungen führen.

    Das BMF hält das Risiko für gering, dass die FATCA-Daten mit Ablauf des Jahres 2019 verjähren. Gleichwohl hat es anlässlich der in KONSENS angemeldeten Verzögerung um ein halbes Jahr bekundet, dass Handlungsalternativen dringend geboten seien, um die Bearbeitung der bereitgestellten Steuerdaten durch die Länder in 2019 zu ermöglichen.

    Der Bundesrechnungshof hält an seiner Empfehlung fest. Die FATCA- und EARL-Daten sollten den Finanzämtern ohne weitere Verzögerung zur Verfügung gestellt werden, damit diese mit der anspruchsvollen Bearbeitung beginnen können. Dabei ist jede Art der Verfahrensbeschleunigung zu prüfen, etwa durch eine höhere Priorisierung bei der Softwareentwicklung (Tz. 6.4).

0.6
Das BMF hat im Jahr 2015 das Projekt „Automatischer Informationsaustausch“ mit der fristgerechten Umsetzung der EU-Richtlinien und internationalen Vereinbarungen und der daraus resultierenden Verfahren beauftragt. Als oberstes Entscheidungsgremium der Projektorganisation ist ein Gesamtlenkungsausschuss eingerichtet.

Der Bundesrechnungshof hält es für dringend geboten, dass das BMF als Gesamtprojektverantwortlicher zeitnah risikominimierende Maßnahmen ergreift:

  • Für den Fall, dass die Weiterleitung der Daten an die Länderfinanzbehörden nicht bis zum 1. Juli 2019 gelingt, sollten Handlungsalternativen erarbeitet werden. Das vorrangige Augenmerk gilt es hierbei auf die besonders werthaltigen Datensätze mit hohen ausländischen Einkünften zu legen.

    Das BMF stuft das Risiko einer verspäteten Fertigstellung als gering ein. Daher werde von der Entwicklung von Handlungsalternativen abgesehen.

    Aufgrund der großen Datenmenge und der damit einhergehenden möglichen Steuerausfälle hält es der Bundesrechnungshof unverändert für notwendig, Handlungsalternativen in Betracht zu ziehen, um einer Festsetzungsverjährung vorzubeugen (Tz. 6.5).
  • Im Gesamtlenkungsausschuss sollten die Länder nicht nur mit dem konzeptionellen KONSENS-Verfahren InKA, sondern auch mit dem technischen KONSENS-Verfahren RMS-KMV vertreten sein. Damit kann bestehenden Informationsdefiziten wirksam begegnet werden.

    Aus Sicht des BMF wird das Verfahren RMS-KMV ausreichend durch InKA repräsentiert.

    Der Bundesrechnungshof hat dagegen Informationsdefizite festgestellt. Er hält deshalb an seiner Empfehlung fest (Tz. 6.6).
  • Die Entscheidung, das regelmäßige Sitzungsintervall des Gesamtlenkungsausschusses auf einen Rhythmus von vier Monaten zu verdoppeln, sollte angesichts der in den nächsten Monaten anstehenden zeitkritischen Projektmeilensteine überdacht werden.

    Da sich die Risiken verringert hätten, ist es aus Sicht des BMF nicht erforderlich, die Sitzungsintervalle zu verkürzen.

    Der Bundesrechnungshof hält die zeitliche Planung für ambitioniert und erheblich risikobehaftet, zumal sämtliche ursprünglich eingeplanten Zeitpuffer mittlerweile aufgebraucht sind. Jede weitere Verzögerung wird sich unmittelbar auf die Bearbeitungszeit in den Finanzämtern auswirken. Deshalb hält der Bundesrechnungshof an seiner Empfehlung fest, die Sitzungsintervalle wieder zu verkürzen (Tz. 6.7).

0.7
Der Bundesrechnungshof weist darüber hinaus auf folgende Aspekte hin:

  • Das BZSt hat die Aufgabe, die inländischen Finanzinstitute daraufhin zu überwachen, dass sie ihre Meldeverpflichtungen aus den internationalen Abkommen einhalten. Dazu wurde dort eine Einheit „AIA-Prüfungen“ neu geschaffen. Das BMF sollte darauf hinwirken, dass diese Einheit zeitnah mit ihrer Prüfungstätigkeit beginnt. Dazu gehört insbesondere die ausstehende Abstimmung des Grobkonzeptes.

    Das BMF hat dargestellt, dass die finale Fassung des Grobkonzeptes voraussichtlich bis Ende August 2018 vorliegen wird.

    Der Bundesrechnungshof erwartet, dass die Prüfungen in den Finanzinstituten auf dieser Grundlage zeitnah aufgenommen werden (Tz. 6.8).
  • Das Bußgeld, das bei fehlerhaften Meldungen der Finanzinstitute verhängt werden kann, ist im Verfahren CRS zehnmal so hoch wie im Verfahren FATCA, ohne dass hierfür ein sachlicher Grund ersichtlich ist. Die für FATCA geltende Regelung sollte entsprechend angeglichen werden.

    Das BMF hat zugesagt, der Empfehlung des Bundesrechnungshofes zu folgen und eine entsprechende Angleichung vorzunehmen (Tz. 6.9).
  • Deutschland ist verpflichtet, der EU-Kommission spätestens zum 1. April 2020 u. a. Angaben zu den erzielten steuerlichen Mehrergebnissen zu übermitteln. Eine personelle Erfassung der notwendigen Informationen in den Finanzämtern ist keine Lösung. Die Überlegungen und Planungen zu einer vollständig automationsgestützten Erfassung der steuerlichen Mehrergebnisse sollten vor diesem Hintergrund intensiviert werden.

    Das BMF hat die Bereitstellung eines IT-Verfahrens für September 2021 in Aussicht gestellt. Bis zu diesem Zeitpunkt werde mit einer halbautomatisierten Zwischenlösung gearbeitet, die eine erstmalige Rückmeldung der Mehrergebnisse zum 1. Juli 2020 vorsehe.

    Der Bundesrechnungshof erachtet die Planungen für eine Automationsunterstützung als zweckmäßig. Er wird sich zu gegebener Zeit über die Ergebnisse informieren (Tz. 6.10).

 

[1] KONSENS-Mitteilungsverfahren (KMV); Teil des KONSENS-Verfahrens Risikomanagementsystem (RMS). Die Verfahrensverantwortung hat Nordrhein-Westfalen

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