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2018 Bericht - Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 104c, 104d, 125c, 143e)

28.09.2018

0 Zusammenfassung
Mit diesem Bericht berät der Bundesrechnungshof den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages über den Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 104c, 104d, 125c, 143e). Er hat zu diesem Bericht eine Stellungnahme des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) eingeholt. Dieses hat den Änderungsempfehlungen des Bundesrechnungshofes zum Gesetzentwurf in allen Punkten widersprochen. Die Argumentation des BMF, die in diesen Bericht wiedergegeben wird, überzeugt den Bundesrechnungshof nicht. Er hält deshalb an seinen Empfehlungen fest.

0.1
Die Bundesregierung hat vorgeschlagen, das Grundgesetz zu ändern. Mit der Änderung der Artikel 104c, 125c Grundgesetz bzw. der Einführung eines Artikels 104d Grundgesetz soll dem Bund ermöglicht werden, den Länder und Kommunen mehr Finanzhilfen zu gewähren. Artikel 143e Grundgesetz schafft die Möglichkeit einer Aufgabenübertragung im Bereich der Bundesfernstraßen auf die Länder. (Tz. 1)

0.2
Nach dem Konnexitätsgrundsatz (Artikel 104a Absatz 1 Grundgesetz) tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgaben ergeben, sofern das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Hierfür haben sie zur Deckung ihrer notwendigen Ausgaben einen gleichmäßigen Anspruch auf die Staatseinnahmen (Artikel 106 Absatz 3 und 4 Grundgesetz). Finanzhilfen des Bundes durchbrechen den Konnexitätsgrundsatz und damit ein tragendes Prinzip der föderativen Finanzverfassung. Nach Artikel 104b Absatz 2 Satz 5 und 6 Grundgesetz darf der Bund Finanzhilfen nur vorübergehend und in begrenztem Umfang gewähren. (Tz. 2.1)

0.3
Der Bundesrechnungshof hält es für unabweisbar, bei der aktuell angestrebten erneuten Erweiterung der Finanzhilfekompetenz des Bundes sicherzustellen, dass die Länder trotz der Finanzhilfen des Bundes ihre weiterhin notwendigen eigenen Investitionsanstrengungen aufrechterhalten. Finanzhilfen des Bundes dürfen die eigenen Investitionen der Länder allenfalls ergänzen und nicht ersetzen. Nur so können Finanzhilfen ihre beabsichtigte gesamtstaatliche Wirkung entfalten. Um dies sicherzustellen, hält es der Bundesrechnungshof für zwingend erforderlich, das Kriterium der Zusätzlichkeit für Finanzhilfen in Artikel 104b Absatz 2 Grundgesetz aufzunehmen. (Tz. 2.2)

0.4
Der Bund soll nach Artikel 104c Grundgesetz künftig die kommunale Bildungsinfrastruktur aller (nicht nur finanzschwacher) Kommunen finanzieren können, soweit es sich um investive Ausgaben handelt. Die Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung der Länder für das Bildungswesen bliebe hingegen unberührt; dementsprechend wären sie weiterhin verpflichtet, Ausgaben für die investive und personelle Ausstattung sowie Instandhaltung, Betrieb und Wartung zu tragen. Mit der Ausweitung der Finanzhilfen auf alle Kommunen und jetzt auch Maßnahmen der Länder greift der Bund tief in die Kernkompetenz der Länder ein. Hierfür besitzt er jedoch nach der bestehenden föderativen Aufgabenteilung keine Kompetenz. Es steht zu befürchten, dass bei diesem massiven finanziellen Engagement die Länder weitergehende Forderungen an den Bund herantragen würden, damit die von ihm mitfinanzierte Infrastruktur auch genutzt werden kann. Der Bundesrechnungshof spricht sich deshalb gegen diese Änderung des Artikels 104c Grundgesetz aus. Sie widerspräche dem Grundsatz der Subsidiarität und Eigenverantwortlichkeit und löste die Konturen der föderativen Grundstruktur weiter auf. Nach der Verfassungssystematik wäre statt der Änderung des Artikels 104c Grundgesetz eine – gegebenenfalls zeitlich befristete – Überlassung von Steuereinnahmen des Bundes an die Länder auf Grundlage von Artikel 106 Absatz 3 und Absatz 4 Grundgesetz angezeigt. Diese würde die Länder finanziell in die Lage versetzen, die notwendigen Investitionen zu tätigen, ohne in die austarierten Strukturen des föderativen Systems einzugreifen. Dies wäre mithin das mildere und damit angemessene Mittel zur Verfolgung des beabsichtigten Zwecks.

Falls der Bund an der Änderung des Artikels 104c Grundgesetz im Sinne des vorliegenden Gesetzentwurfs festhält, sollte aus Sicht des Bundesrechnungshofes die zwingende Komplementarität zwischen finanzieller Unterstützung des Bundes und eigenen gleichgerichteten Anstrengungen der Länder und Kommunen in der Gesetzesbegründung deutlich zum Ausdruck gebracht werden. Ohne die Komplementärleistungen der Länder verpufft die Wirkung vom Bund finanzierter Sachinvestitionen vollständig. Die von den Ländern zu erbringenden Leistungen für Aufbau und Betrieb der Bildungsinfrastruktur sollten daher Fördervoraussetzungen für vom Bund finanzierte Sachinvestitionen sein. Ansonsten würde die Neuregelung nur den Rahmen für ein Tätigwerden des Bundes in einem Kernbereich der Länderverantwortung schaffen, ohne dass das notwendige ergänzende Handeln der Länder in ähnlicher Weise verankert und sichergestellt wird. (Tz. 3)

0.5
Mit dem geplanten neuen Artikel 104d Grundgesetz könnte der Bund den Ländern wieder Finanzhilfen für die soziale Wohnraumförderung gewähren. Diese Förderung war mit der Föderalismusreform I im Jahr 2006 in die alleinige Länderzuständigkeit übergegangen.

Als Ausgleich für den Wegfall seiner Finanzhilfe hat der Bund den Ländern für den Übergangszeitraum 2007 – 2019 Kompensationszahlungen von insgesamt 10,2 Mrd. Euro für den sozialen Wohnungsbau auf der Grundlage des Entflechtungsgesetzes gewährt.

Ab dem Jahr 2020 werden die Länder einen insgesamt um 3,7 Mrd. Euro höheren Anteil am Umsatzsteueraufkommen erhalten, darunter 0,5 Mrd. Euro anstelle der bisherigen Kompensationszahlungen für die soziale Wohnraumförderung. Nunmehr soll – nach Auslaufen der Entflechtungsmittel und Erhöhung des Anteils am Umsatzsteueraufkommen – wieder auf das Finanzhilfeinstrument zurückgegriffen werden, obwohl Artikel 104b Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz diese Unterstützungsform für Bereiche außerhalb der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ausdrücklich ausschließt.

Der Bundesrechnungshof befürwortet weiterhin die mit der Föderalismusreform I umgesetzte vollständige Bündelung der Gesetzgebungs-, Finanzierungs- und Verwaltungskompetenzen für die soziale Wohnraumförderung bei den Ländern. Die Länder haben deutlich bessere Kenntnisse der sehr unterschiedlichen regionalen und lokalen Wohnungsmärkte. Der Bundesrechnungshof spricht sich deshalb gegen eine Aufnahme von Finanzhilfen für den sozialen Wohnungsbau in das Grundgesetz aus. Sofern die Finanzkraft der Länder nachweislich nicht ausreicht, den ihnen nach dem Grundgesetz zugeordneten Aufgaben finanziell Rechnung zu tragen, sollte der Bund den Ländern unmittelbar höhere Anteile am Steueraufkommen zuteilen, anstatt abgeschaffte Finanzhilfen in Bereichen ausschließlicher Länderzuständigkeit wieder aufleben zu lassen. Dieser Weg entspräche der föderativen Aufgabenverteilung des Grundgesetzes sowie der darauf aufbauenden Verteilung der Steuern nach Artikel 106 Absatz 3 und 4 Grundgesetz.

Sollte der Bund an der Wiedereinführung von Finanzhilfen für den sozialen Wohnungsbau festhalten, sieht der Bundesrechnungshof den Verzicht im Gesetzesentwurf auf die entsprechende Anwendung von Artikel 104b Absatz 2 Satz 5 und 6 Grundgesetz kritisch. Der Verzicht bedeutet, dass die soziale Wohnungsraumförderung unbefristet, ohne grundgesetzlich festgelegte Verwendungsprüfung in regelmäßigen Zeitabständen (Satz 5) und auch nicht degressiv (Satz 6) geleistet wird. Dadurch entsteht ein Dauerfinanzierungstatbestand für einen Bereich, der zum originären Kernbereich der Länderverantwortung zählt. Der Bundesrechnungshof fordert seit langem einen Abbau der Mischfinanzierungstatbestände. Sie laufen dem Subsidiaritätsprinzip zuwider, verhindern eine klare Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern und führen zu Intransparenz sowie zu nicht mehr klar zurechenbaren Verantwortlichkeiten im föderativen Bundesstaat. Der Bundesrechnungshof sieht überdies im Hinblick auf die aktuelle Entwicklung der Baukosten und der Zinsen Risiken, ob mit den Finanzhilfen überhaupt zügig die gewünschte Entspannung auf dem Wohnungsmarkt erzielt werden kann.

Im Falle der erneuten Gewährung von Finanzhilfen sind die Länder aufgefordert, die ihnen übertragenen Mittel – anders als in der Vergangenheit – vollständig und nachweisbar für Zwecke der sozialen Wohnraumförderung einzusetzen, ohne ihr eigenes Engagement zu verringern. Der Abbau des Bestands an gebundenen Sozialmietwohnungen im Zeitraum 2002 bis 2017 von 2,5 auf 1,2 Millionen spricht hier für Versäumnisse. (Tz. 4)

0.6
Mit der vorgesehenen Änderung des Artikels 125c Absatz 2 Grundgesetz strebt die Bundesregierung an, die verfassungsrechtliche Voraussetzung für eine gesetzliche Erhöhung und Dynamisierung der Mittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz zu schaffen. Die für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) bereits eingeleitete Entflechtung wird damit aufgegeben. Statt der Fortführung der Finanzhilfe sollte der Bund in Erwägung ziehen, den Ländern für diese Aufgabe unmittelbar höhere Anteile am Steueraufkommen zuzuteilen. Sollte der Bund weiterhin eine Verfassungsänderung anstreben, um die Länder bei der Wahrnehmung des ÖPNV durch Finanzhilfen zu unterstützen, dann wäre zumindest eine Zusammenführung der verschiedenen Finanzierungsquellen (Regionalisierungsgesetz, Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, Bundesschienenwegeausbaugesetz, bis zum Jahr 2019 noch Entflechtungsgesetz) unabdingbar, um die zunehmende Intransparenz in diesem „Förderdschungel“ zu beseitigen.

Der Gesetzentwurf lässt offen, inwieweit überhaupt ein Bedarf für eine zusätzliche Bundesfinanzierung besteht. Angesichts hoher Ausgabereste im Bereich des ÖPNV bestehen hier Zweifel. Das im Gesetzentwurf der Bundesregierung erklärte Ziel der Erhöhung und Dynamisierung der Mittel steht in Widerspruch zu Artikel 104b Absatz 2 Satz 5 und 6 Grundgesetz. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, Artikel 125c Grundgesetz um einen Verweis auf diese beiden Sätze zu ergänzen. (Tz. 5.1 bis 5.4)

0.7
Für die spätere Novelle des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes fehlen im Gesetzentwurf Regelungsvorschläge. Die konkreten Auswirkungen der Grundgesetzänderung bleiben daher unklar. Der Gesetzentwurf und die Stellungnahme des Bundesrates enthalten Hinweise auf eine geplante Ausweitung der Förderkriterien, z. B. auf die Bestandssanierung von Infrastruktur des öffentlichen Personennahverkehrs. Dem sollte aus verfassungssystemischen und wirtschaftlichen Gründen mit einer Ergänzung der Gesetzesbegründung ausdrücklich entgegengetreten werden. Solch eine Ausweitung verlagert die Finanzierung für den ÖPNV mehr und mehr auf den Bund. Dies könnte bei den Ländern bewirken, auch die Verantwortung für die Infrastruktur (z. B. für die Instandhaltung) zunehmend an den Bund abzugeben. (Tz. 5.5)

0.8
Der neue Artikel 143e Absatz 3 Grundgesetz ermöglicht es dem Bund, durch Gesetz einem Land auf Antrag die Aufgabe der Durchführung von Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren in Bundesauftragsverwaltung zu überlassen. Eine solche Öffnungsklausel hat der Bundesrechnungshof der Bundesregierung empfohlen. (Tz. 6)

0.9
Die Regelungen in §§ 8 Absatz 4, 15 Absatz 4 Kommunalinvestitionsförderungsgesetz widersprechen den verfassungsunmittelbar geltenden Steuerungs- und Kontrollrechten des Bundes aus Artikel 104b Absatz 2 und 3 Grundgesetz und den Erhebungsrechten des Bundesrechnungshofes aus Artikel 114 Absatz 2 Grundgesetz. Der Bundesrechnungshof schlägt daher vor, sie im Sinne der Rechtsklarheit bei nächster Gelegenheit zu streichen. (Tz. 7)

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