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2018 Bericht - Privatrechtliche Stiftungen als Instrumente des Bundeshandelns

22.05.2018

0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof hat die Aufgaben und die Finanzierung der vom Bund errichteten oder miterrichteten Stiftungen des privaten Rechts querschnittlich geprüft. Dabei hat er auch das Vorgehen der Ressorts bei der Gründung von Stiftungen des privaten Rechts untersucht. Der Bundesrechnungshof stellte im Wesentlichen fest:

0.1
Für die Errichtung einer privatrechtlichen Stiftung durch den Bund gelten keine eigenständigen Rechtsgrundlagen. Es gilt das private Stiftungsrecht bzw. für finanzwirksame Entscheidungen der Ressorts das Haushaltsrecht des Bundes. Der Bund hat keine Voraussetzungen für die Errichtung von Stiftungen des privaten Rechts und deren Finanzierung und Organisation festgelegt. Die Ausgestaltung einer Stiftung war abhängig von dem angestrebten Stiftungszweck sowie dem zur Verfügung stehenden Stiftungskapital. (Tz. 3)

0.2
Der Bund hat keinen zentralen Überblick, welche privatrechtlichen Stiftungen er als Stifter errichtet oder miterrichtet hat. Es fehlt auch an einer Übersicht über das Bundesvermögen, welches zur Gründung der verschiedenen Stiftungen aus dem Bundeshaushalt bereitgestellt wurde. (Tz. 4)

0.3
Die Ressorts prüften vor Errichtung privatrechtlicher Stiftungen oder Entscheidungen über Zustiftungen alternative Handlungsmöglichkeiten nicht oder nur oberflächlich. Die Ressorts hinterfragten die politischen Vorgaben zur Errichtung oder finanziellen Stärkung einer privatrechtlichen Stiftung meist nicht. Bei den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor der Gründung einer Stiftung wurde von den Ressorts die Möglichkeit zur Erzielung von Kapitalerträgen aus dem Stiftungskapital vielfach zu optimistisch eingeschätzt. Ebenso wurde die Erhöhung des Stiftungskapitals durch Dritte sowie die Einwerbung von Spenden oder die Erwirtschaftung von Erlösen aus gewerblicher Tätigkeit unterstellt. Diese Erwartungen erfüllten sich entweder nicht oder nur in einem geringem Umfang. Es blieb offen, ob die für eine privatrechtliche Stiftung vorgesehenen Aufgaben in einer anderen Form zweckmäßiger und wirtschaftlicher erledigt werden konnten. (Tz. 5)

0.4
Die Vermögenssituation der privatrechtlichen Stiftungen macht insbesondere in der Niedrigzinsphase deutlich, dass diese Organisationsform nicht geeignet ist, Aufgaben mit Bundesinteresse dauerhaft wirtschaftlich zu erfüllen. So konnte der reale Kapitalerhalt nicht oder allenfalls eingeschränkt gesichert werden. Die niedrigen Erträge haben dazu geführt, dass es auch für Stiftungen mit vergleichsweise hoher Vermögensausstattung schwierig ist, den Stiftungszweck auf Dauer vollständig ohne weitere finanzielle Unterstützung durch den Bund zu erfüllen. (Tz. 6)

0.5
Bei der Besetzung des Kuratoriums beachteten die Ressorts die Berufungsrichtlinien häufig nicht. Die Vertreter des Bundes im Kuratorium hatten darüber hinaus häufig auch keine Erklärung nach den Mustern der Berufungsrichtlinien abgegeben. (Tz. 7)

0.6
Im Ergebnis hat die querschnittliche Prüfung des Bundesrechnungshofes erneut bestätigt, dass die Errichtung von privatrechtlichen Stiftungen für den Bund nur in Ausnahmefällen eine geeignete und wirtschaftliche Möglichkeit zur Aufgabenerfüllung darstellt. Der Bund sollte künftig möglichst davon absehen, privatrechtliche Stiftungen zu errichten. Auf jeden Fall sind vor der Gründung einer neuen privatrechtlichen Stiftung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Insbesondere muss die Finanzierung einer noch zu gründenden Stiftung dauerhaft und ohne weitere finanzielle Unterstützung durch den Bund tragfähig sein.

Das Bundeministerium der Finanzen (BMF) sollte unter Berücksichtigung der Hinweise des Bundesrechnungshofes für die Ressorts Hinweise zur Gründung von Stiftungen des privaten Rechts erstellen, um die in dem Bericht aufgeführten Mängel künftig zu vermeiden. Bei bestehenden Stiftungen sollte erwogen werden, die Wahl der Organisationsform sowie die Tätigkeit der Stiftung zu evaluieren. (Tz. 9)

0.7 Stellungnahme des Bundesministeriums der Finanzen:
Die Haushaltsabteilung des BMF teilt die Auffassung, die Organisationsform privatrechtlicher Stiftungen sei nicht geeignet, Aufgaben mit Bundesinteresse dauerhaft wirtschaftlich zu erfüllen. Die Entscheidung
zur Gründung einer Stiftung sei eher an politischen Notwendigkeiten und weniger an haushälterischen Analysen orientiert. Für den Bundeshaushalt hätten Stiftungen insgesamt keine Steuerungsrelevanz. Das BMF beabsichtigt, künftig eine periodische Abfrage unter den Ressorts durchzuführen, um hierdurch eine zentrale Übersicht über alle Stiftungen zu schaffen. Das BMF stimmt mit dem Bundesrechnungshof darin überein, dass zu einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gemäß § 7 Absatz 2 BHO auch die eingehende Prüfung alternativer Handlungsmöglichkeiten sowie des Finanzierungskonzepts gehöre. Hierzu verweist es auf die vorhandene Arbeitsanleitung. Das BMF schließt sich der Auffassung an, dass es hilfreich wäre, den Ressorts z. B. in den Grundsätzen für gute Beteiligungsführung, für die Errichtung oder die finanzielle Beteiligung des Bundes an privatrechtlichen Stiftungen weitere Vorgaben zu machen und Hilfsmittel zur Verfügung zu stellen. (Tz. 10)

0.7 Zusammenfassende Bewertung:
Das BMF folgt weitgehend den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes rechtfertigt der Hinweis auf eine mangelnde Steuerungsrelevanz es nicht, die festgestellten Mängel hinzunehmen. Da Stiftungen grundsätzlich auf Dauer angelegt sind, können sich langfristig für den Bundeshaushalt erhebliche finanzielle Verpflichtungen ergeben. Die Prüfungsfeststellungen verdeutlichen weiterhin ein großes „Umsetzungsproblem“ der bereits vorhandenen Arbeitsanleitungen und Empfehlungen durch die Bundesverwaltung. Der Bundesrechnungshof hält an seiner Auffassung fest, dass eine „Checkliste“ zur Gründung von Stiftungen geeignet sein könnte, die festgestellten Mängel zu vermeiden. (Tz. 11)

11.9.2018

2018 Pressemitteilung 07 - Privatrechtlichen Stiftungen keine geeignete und wirtschaftliche Möglichkeit der Aufgabenerfüllung für den Bund

Die Errichtung von privatrechtlichen Stiftungen stellt für den Bund nur in Ausnahmefällen eine geeignete und wirtschaftliche Möglichkeit zur Aufgabenerfüllung dar. Zu diesem Ergebnis kommt der Bundesrechnungshof in einem Beratungsbericht nach § 88 Absatz 2 BHO an das Bundesministerium der Finanzen (BMF).

„Insbesondere die Auswirkungen der Niedrigzinsphase auf die Vermögensanlage der Stiftungen zeigen, dass das Stiftungskonzept einer Kapitalstiftung nur bedingt tauglich ist, Aufgaben des Bundes zu erfüllen“, erklärte der Präsident des Bundesrechnungshofes, Kay Scheller, anlässlich der Veröffentlichung des Berichts. „Die Stiftungen sind trotz Bereitstellung des Stiftungskapitals auf eine zusätzliche finanzielle Förderung angewiesen. Der Bund sollte künftig möglichst davon absehen, privatrechtliche Stiftungen zu errichten.“

Der Bundesrechnungshof empfiehlt zudem, vor der Gründung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Insbesondere muss die Finanzierung einer noch zu gründenden Stiftung dauerhaft – ohne weitere finanzielle Unterstützung durch den Bund – tragfähig sein.

Die Aufgaben und die Finanzierung der vom Bund errichteten oder miterrichteten Stiftungen des privaten Rechts hat der Bundesrechnungshof querschnittlich geprüft. Dabei hat er auch das Vorgehen der Ressorts bei der Gründung von Stiftungen des privaten Rechts untersucht. Die Prüfungserkenntnisse aus verschiedenen Prüfungen sind in einen Beratungsbericht nach § 88 Absatz 2 BHO an das BMF zusammengefasst.

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