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2019 Bericht - Durchschnittssatzbesteuerung nach § 24 Umsatzsteuergesetz

17.04.2019

Symbolbild - Landwirtschaft-Steuern

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0.1
Der Gesetzgeber führte zum Jahr 1968 eine Sonderregelung ein, die bis heute alle Landwirte in Anspruch nehmen können: die Besteuerung nach Durchschnittssätzen (§ 24 Umsatzsteuergesetz, UStG). Der Bundesrechnungshof ging der Frage nach, ob die Regelung noch den unionsrechtlichen Vorgaben entspricht (Tz. 1).

0.2
Unternehmer müssen für ihre Lieferungen und Dienstleistungen in der Regel Umsatzsteuer an das Finanzamt abführen. Von der Umsatzsteuer auf die eigenen Umsätze können sie vorab die Umsatzsteuer abziehen, die ihnen andere Unternehmer als sogenannte Vorsteuer berechnen. Die Unternehmer sind daher verpflichtet, ihre Umsätze und Vorsteuer aufzuzeichnen und Umsatzsteuer-Voranmeldungen und Jahreserklärungen abzugeben. Unternehmer mit niedrigen Umsätzen können die Kleinunternehmerregelung nutzen. Bei dieser Vereinfachungsregelung schuldet der Unternehmer keine Umsatzsteuer, kann aber auch keine Vorsteuer geltend machen. Für Kleinunternehmer gelten vereinfachte Aufzeichnungspflichten, um die Umsatzgrenzen der Regelung zu überwachen (Tz. 2.1).

0.3
Durch die Sonderregelung in § 24 UStG werden die Landwirte von den Aufzeichnungs- und Erklärungspflichten der anderen Unternehmer befreit. Als sogenannte Pauschallandwirte schlagen sie auf ihre Leistungen einen besonderen Steuersatz auf, den sogenannten Durchschnittssatz. Er liegt zurzeit bei 10,7 %. Die eingenommene Steuer müssen die Pauschallandwirte nicht an das Finanzamt abführen. Der zusätzliche Erlös soll vielmehr pauschal die Vorsteuer ausgleichen, mit der sie finanziell belastet sind. Landwirte können auf die Sonderregelung verzichten und zur Regelbesteuerung wechseln. Auch zahlreiche Landwirte mit Buchführung nutzen die Sonderregelung (Tzn. 2.3 bis 2.4).

0.4
Nach dem Unionsrecht darf Deutschland die Sonderregelung nur Landwirten gewähren, denen die Regelbesteuerung oder die Kleinunternehmerregelung „verwaltungstechnische Schwierigkeiten“ bereiten würde. Darüber hinaus darf Deutschland den Durchschnittssatz nicht so hoch festlegen, dass seine Pauschallandwirte insgesamt betrachtet mehr Umsatzsteuer vereinnahmen als sie an Vorsteuer zahlen (Tz. 2.2).

0.5
Der Durchschnittssatz soll die Vorsteuerbelastung aller Pauschallandwirte in Deutschland abbilden. Die Vorsteuerbelastung wird anhand der Daten der Landwirtschaftlichen Gesamtrechnung für Deutschland und der Umsatzsteuerstatistik der jeweils drei letzten Jahre ermittelt. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass das Bundesministerium der Finanzen (BMF) die Vorsteuerbelastung der Pauschallandwirte falsch ermittelte und dadurch zu hoch auswies (Tzn. 2.6 und 2.7).

0.6
Von den 27 anderen EU-Mitgliedstaaten haben 10 Staaten keine Sonderregelung für Landwirte. 12 Staaten haben niedrige Pauschalausgleich-Prozentsätze zwischen 5 und 8 %, also deutlich weniger als der in Deutschland geltende Prozentsatz von 10,7 %. Lediglich fünf Mitgliedstaaten verfügen über eine Sonderregelung mit höheren Prozentsätzen als in Deutschland, wobei sich der Pauschalausgleich überwiegend auf bestimmte Erzeugnisse beschränkt (Tz. 3).

0.7
Der Bundesrechnungshof fordert bereits seit über 20 Jahren, die Durchschnittssatzbesteuerung für buchführungspflichtige Landwirte auszuschließen. Diese verfügen über alle Aufzeichnungen, die sie für die umsatzsteuerliche Regelbesteuerung benötigen. Der Bundesrechnungshof wies mehrfach darauf hin, dass ein Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission (EU-Kommission) droht, wenn die buchführungspflichtigen Landwirte weiterhin die Sonderregelung anwenden dürfen (Tz. 4.1).

0.8
Nach der Berechnung des Bundesrechnungshofes lag die Vorsteuerbelastung der Jahre 2013 bis 2015 um 1,3 Prozentpunkte unter dem derzeitigen Durchschnittssatz. Dies entspricht einem Umsatzsteuerbetrag von über 200 Mio. Euro jährlich, den die Pauschallandwirte ihren Abnehmern zu viel berechnen und einnehmen. Dadurch fallen erhebliche Steuern aus, da viele Abnehmer die an die Pauschallandwirte gezahlte Umsatzsteuer als Vorsteuer steuermindernd gelten machen können (Tz. 4.2).

0.9
Im März 2018 setzte die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren mit einem Aufforderungsschreiben an die Bundesregierung in Gang. Die EU-Kommission kritisierte zum einen, dass in Deutschland derzeit alle Landwirte die Umsatzsteuer pauschalieren dürften. Dabei sei die Sonderregelung nach dem Unionsrecht nur für Landwirte gedacht, denen die Regelbesteuerung administrative Schwierigkeiten bereiten würde. Außerdem erhielten die deutschen Pauschallandwirte einen zu hohen Pauschalausgleich. Die Bundesregierung betonte im Mai 2018, dass sie trotzdem an der Durchschnittssatzbesteuerung für alle Landwirte festhalten will. Im Januar 2019 leitete die EUkommission die nächste Stufe des Vertragsverletzungsverfahrens ein („mit Gründen versehene Stellungnahme“). Sofern Deutschland die Sonderregelung nicht mit dem Unionsrecht in Übereinstimmung bringt, kann die EU-Kommission den Fall an den Europäischen Gerichtshof verweisen (Tz. 5).

0.10
Der Bundesrechnungshof sieht seine jahrelange Kritik durch das Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission bestätigt: Die Durchschnittssatzbesteuerung ist unionsrechtswidrig, weil diese auch buchführungspflichtige Landwirte nutzen dürfen, die mit der Regelbesteuerung keine Schwierigkeiten hätten. Dazu bringt die Sonderregelung den Pauschallandwirten in ihrer Gesamtheit erheblich finanzielle Vorteile, weil der gesetzliche Durchschnittssatz ihre prozentuale Vorsteuerbelastung übersteigt. Überdies scheint die deutsche Sonderregelung für die Landwirte verglichen mit den Sonderregelungen in den anderen Mitgliedstaaten deutlich günstiger zu sein (Tz. 6).

0.11
Das BMF sieht in der Sonderregelung des § 24 UStG eine unionsrechtlich zulässige Vereinfachungsregelung, die den Besonderheiten der landwirtschaftlichen Produktion in Deutschland Rechnung trage. Sie bedeute für die Landwirte eine wesentliche Bürokratieentlastung und Verwaltungskostenersparnis und keine Subventionierung. Laut BMF würde die Regelbesteuerung auch heute noch bei allen Landwirten aufgrund ihrer besonderen Betriebs- und Produktionsbedingungen auf Schwierigkeiten stoßen. Dies gelte unabhängig von der Betriebsgröße und davon, ob die Landwirte zur Buchführung verpflichtet sind oder nicht. Das BMF erklärte, dass der angewandte Pauschalausgleich von 10,7 % unionsrechtskonform berechnet worden sei (Tz. 7).

0.12
Die Ausführungen des BMF überzeugen den Bundesrechnungshof nicht. Buchführungspflichtige Landwirte können ohne größeren zusätzlichen organisatorischen Aufwand ihre Umsätze und Vorsteuer aus ihrer Buchführung heraus ermitteln. Sie sind dazu „verwaltungstechnisch“ in der Lage. Andere besondere Schwierigkeiten bei der Regelbesteuerung oder ggf. der Kleinunternehmerregelung, die nur auf Landwirte zutreffen, kann der Bundesrechnungshof nicht erkennen. Während die Sonderregelung für die Pauschallandwirte von ihren Befürwortern häufig mit Verwaltungsvereinfachung und Bürokratieabbau begründet wird, müssen Unternehmer aus anderen Wirtschaftszweigen regelmäßig Umsatzsteuer-Voranmeldungen und Jahreserklärungen abgeben und die daraus resultierenden Verwaltungskosten tragen. Der Bundesrechnungshof weist darauf hin, dass die Sonderregelung nicht dazu bestimmt ist, den Landwirten Verwaltungskosten für Umsatzsteuervoranmeldungen und Jahreserklärungen und den Finanzämtern personellen und zeitlichen Aufwand für deren Bearbeitung zu ersparen.

Der Bundesrechnungshof wiederholt daher seine mehrfache Empfehlung, die buchführungspflichtigen Landwirte von der Durchschnittssatzbesteuerung auszunehmen. Zudem muss das BMF prüfen, ob – neben den buchführungspflichtigen – weitere Landwirte in der Lage wären, die Verpflichtungen aus der Regelbesteuerung oder ggf. der Kleinunternehmerregelung zu erfüllen. Hat das BMF den Kreis der verbleibenden Pauschallandwirte bestimmt, muss es für diese den „neuen“ Durchschnittssatz anhand einer realistischen Vorsteuerbelastung ermitteln. Dabei gilt es, methodische Berechnungsfehler zu berichtigen.

Der Bundesrechnungshof hält eine Korrektur der deutschen umsatzsteuerlichen Sonderregelung für Landwirte durch den Gesetzgeber für geboten. Er fordert das BMF zu einer zügigen Gesetzesinitiative auf, um die sich abzeichnenden negativen Auswirkungen des Vertragsverletzungsverfahrens der EU-Kommission noch zu verhindern (Tz. 8).

© 2019 Bundesrechnungshof