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2019 Bericht - Einführung der elektronischen Gesundheitskarte und der Telematikinfrastruktur

18.01.2019

0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof hat die Einführung der elektronischen Gesundheitskarte und der Telematikinfrastruktur geprüft. Er hat hierbei im Wesentlichen festgestellt:

0.1
Mit dem Aufbau einer Telematikinfrastruktur wird seit Anfang der 2000er Jahre das Ziel verfolgt, Akteure des Gesundheitswesens sicher digital zu vernetzen. Dies soll auch die Qualität und die Wirtschaftlichkeit der medizinischen Versorgung verbessern. Über die Telematikinfrastruktur sollen Online-Anwendungen der elektronischen Gesundheitskarte, z. B. eine elektronische Patientenakte, ein elektronischer Medikationsplan oder eine elektronische Verordnung, nutzbar sein (Tz. 1).

0.2
15 Jahre nach Beginn des Projektes ist lediglich ein Teil der ärztlichen Praxen an die Telematikinfrastruktur angeschlossen. Es fehlen insbesondere alle Krankenhäuser und die sonstigen Leistungserbringer. Die elektronische Gesundheitskarte hat bislang keinen konkreten Mehrwert für Leistungserbringer und Versicherte, da Online-Anwendungen noch nicht etabliert sind. Über die Funktionen der alten Krankenversichertenkarte hinaus ist sie nur für ein Versichertenstammdatenmanagement nutzbar, soweit Leistungserbringer an die Telematikinfrastruktur angeschlossen sind (Tzn. 3.1, 3.2, 3.4, 4 und 9.1).

0.3
Die Einführung der elektronischen Gesundheitskarte und der Telematikinfrastruktur wurde den Spitzenorganisationen des Gesundheitswesens übertragen. Als Gesellschafter der Gesellschaft für Telematikanwendungen der Gesundheitskarte mbH (gematik) haben sie zusammenzuwirken. Gegensätzliche Interessen führten jedoch immer wieder zu Verzögerungen und bremsten die Einführung der Telematikinfrastruktur und der Anwendungen der elektronischen Gesundheitskarte. Allein die Kosten der gematik betrugen bis zum Jahr 2017 606 Mio. Euro. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die Allzuständigkeit der gematik zu durchbrechen. Richtungsweisende Entscheidungen sollten vom Bundesministerium für Gesundheit (BMG) selbst oder einer von ihm beeinflussbaren Organisation im Sinne eines Top-Down-Ansatzes getroffen werden können (Tzn. 4.2 und 9.1).

0.4
Seit dem Jahr 2005 sind die gesetzlichen Vorgaben zur technischen Architektur der Telematikinfrastruktur nicht mehr angepasst worden. Einzelne gesetzliche Bestimmungen, z. B. das kartengestützte System und das Zwei-Schlüssel-Prinzip, lassen keine der technischen Entwicklung angepassten Alternativen zu. Das BMG sollte überprüfen, inwieweit die Vorgaben zur Architektur noch technisch aktuell sind. Ggf. sollte es darauf hinwirken, einzelne technische Vorgaben anzupassen oder gesetzlich so offen zu gestalten, dass künftige technische Weiterentwicklungen in der Architektur der Telematikinfrastruktur berücksichtigt werden können (Tzn. 1, 3.3, 4.1.1 und 9.2).

0.5
Das BMG hat die gesetzlichen Vorkehrungen dafür initiiert, dass Versicherte mittels mobiler Endgeräte neben dem bisherigen Verfahren Zugangsmöglichkeiten zu ihren medizinischen Daten erhalten. Noch nicht geregelt ist indes, wie das bisherige Verfahren konkret ausgestaltet und umgesetzt werden soll, auf welche Weise in den (zahn-) ärztlichen Praxen die Zugangsmöglichkeit gewährleistet wird und wer die Kosten dabei trägt. Das BMG muss eng begleiten, wie die Zugangsmöglichkeiten nach dem bisherigen Verfahren ausgestaltet und umgesetzt werden. Es muss rechtzeitig darauf hinwirken, dass die noch fehlenden Regelungen getroffen werden (Tzn. 2, 3.3, 9.1 und 9.2).

0.6
Zum Anschluss an die Telematikinfrastruktur sind Komponenten und Dienste erforderlich. Diese soll die Industrie im gegenwärtig von der gematik praktizierten Marktmodell in eigener Verantwortung entwickeln und anbieten. Damit bleibt grundsätzlich offen, ob und wann diese geliefert werden. Das BMG muss den Aufbau der Telematikinfrastruktur enger und umfassender als bisher begleiten. Auf Hinweise aus dem Austausch mit der Industrie muss es zeitnah reagieren. Unter bestimmten Voraussetzungen mag es zweckmäßig sein, vom marktoffenen System abzuweichen, Aufträge zu erteilen oder weitere Produktions- bzw. Leistungsanreize für die Industrie zu schaffen (Tzn. 4.1.2, 9.1 und 9.3).

0.7
Erst zwölf Jahre nach der ersten gesetzlichen Regelung wurde der gematik im Jahr 2015 eine Frist bis zum 31. Dezember 2018 gesetzt, um die technischen Voraussetzungen für die Einführung der elektronischen Patientenakte zu schaffen. Ob die Krankenkassen ihre Verpflichtung nach dem Entwurf des Terminservice- und Versorgungsgesetzes erfüllen können, ihren Versicherten spätestens ab dem Jahr 2021 eine von der gematik zugelassene elektronische Patientenakte anzubieten, bleibt derzeit offen. Die Umsetzung dieser zentralen Anwendung der elektronischen Gesundheitskarte wird vor allem davon abhängen, dass die Industrie anknüpfend an die im Dezember 2018 von der gematik veröffentlichten technischen Vorgaben zulassungsfähige Produkte am Markt anbietet und die Leistungserbringer an die Telematikinfrastruktur angeschlossen sind. Der Bundesrechnungshof sieht hierin große Herausforderungen, die ein konsequentes Projektmanagement und ein engmaschiges Controlling erfordern (Tzn. 3.2, 3.4, 4.1.1, 6, 9.1, 9.3 und 9.4).

0.8
Im Oktober 2018 verfassten drei Spitzenorganisationen eine Absichtserklärung zum Zielbild der elektronischen Patientenakte, das den technischen Voraussetzungen der gematik zugrunde liegen soll. Diese Erklärung stellte einen – wenn auch späten – Schritt in die richtige Richtung dar. Allerdings sind die dort genannten Inhalte rechtlich nicht bindend. Zudem hat das BMG keinen Einfluss auf den Vereinbarungsinhalt und dessen Umsetzung. Als letztverantwortliche Instanz sollte es prüfen, die für richtig befundenen Maßnahmen der Absichtserklärung gesetzlich zu verankern (Tzn. 6 und 9.4).

0.9
Finanzierungsverantwortung und Entscheidungskompetenz der Gesellschafter in der gematik klaffen weit auseinander. Die gematik wird vollständig vom Spitzenverband Bund der Krankenkassen (GKVspitzenverband) finanziert, der die Kosten durch Umlage von den Krankenkassen refinanziert. Nach den Gesellschafteranteilen bestimmen sich die Stimmrechte. Die Hälfte der Gesellschafteranteile verteilt sich auf die Spitzenorganisationen der Leistungserbringer, die andere Hälfte auf den GKV-Spitzenverband. Das BMG sollte prüfen, weitere Akteure an der Finanzierung zu beteiligen. Zum einen erscheint sachgerecht, die Finanzierungsverpflichtung an die Entscheidungsbefugnis zu binden. Dadurch werden am ehesten wirtschaftliche Entscheidungen sichergestellt. Zum anderen sollte der Nutzen, der sich für einzelne Akteure aus der Telematikinfrastruktur ergibt, berücksichtigt werden (Tzn. 5 und 9.5).

© 2019 Bundesrechnungshof