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2019 Bericht - Externe Beratungsleistungen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit

29.10.2019

Symbolbild - externe Beratung

Digital Administration and Cyber SecurityDer Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) hat dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) aufgegeben, ihm jährlich zu den Zahlungen der Bundesressorts an externe Berater zu berichten. Grundlage für die Berichterstattung ist die Definition der Bundesregierung für externe Beratungsleistungen. Bis zum Jahr 2018 erstattete das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) als einziges Ressort „Fehlanzeige“. Dies hat den Bundesrechnungshof veranlasst zu prüfen, ob und wie das BMU sicherstellt, dass es externe Beratungsleistungen in seinem Geschäftsbereich vollständig erfasst und meldet.

Der Bundesrechnungshof hat bei seiner Prüfung Folgendes festgestellt:

  • Das BMU und sein nachgeordneter Bereich haben im Prüfungszeitraum 2014 bis 2018 Aufträge für Unterstützungsleistungen mit
    einem Auftragswert von mindestens 600 Mio. Euro erteilt. Das BMU erfasst Unterstützungsleistungen nicht zentral. Da die vom Bundesrechnungshof benötigten Angaben nicht zu allen Aufträgen vorlagen, war keine abgrenzbare Grundgesamtheit für ein mathematisch-statistisches Stichprobenverfahren gegeben. Stattdessen wählte der Bundesrechnungshof 76 der 846 von der zentralen Vergabestelle des BMU vergebenen Aufträge aus. In diesen Fällen ergaben sich wegen des Auftragnehmers und/oder des Vertragsgegenstandes Anhaltspunkte für externe Beratungsleistungen. Bei 44 der untersuchten 76 Fälle handelt es sich nach Auffassung des Bundesrechnungshofes um externe Beratungsleistungen im Sinne der Definition der Bundesregierung.
  • Bei der Mehrzahl dieser 44 Aufträge gab das BMU lediglich pauschal an, eine entsprechende Expertise sei im BMU und in seinen nachgeordneten Behörden nicht vorhanden. Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung im Sinne der Bundeshaushaltsordnung lag zu keinem der 44 Fälle vor.
  • Zahlreiche Leistungen bei den 44 Fällen betrafen ministerielle Kernaufgaben des BMU (Fach- oder Verwaltungsaufgaben). Hier besteht im Hinblick auf Art, Dauer und Intensität der Beratungsleistungen die Gefahr von Abhängigkeiten.
  • Parlamentarische Anfragen zu externen Beratungs- und Unterstützungsleistungen beantwortete das BMU wiederholt nicht valide.
    Angaben waren teilweise inkonsistent, unvollständig oder nicht nachvollziehbar.
  • Die organisatorischen Maßnahmen des BMU zur Ermittlung und
    Erfassung von externen Beratungs- und Unterstützungsleistungen sind unzureichend. Unterstützende Handreichungen für die Titelverwalter, wie Leistungen einzuordnen sind, und einheitliche und vollständige Informationen zu den Aufträgen fehlten.

Das BMU hat diesen Prüfungsfeststellungen widersprochen:

  • Der Bundesrechnungshof habe bei seinen Auswertungen nur einen Teil der Definition der Bundesregierung berücksichtigt. Die Definition umfasse auch eine Negativabgrenzung. Danach seien wissenschaftliche Gutachten zu spezifischen Fachfragen keine Beratungsleistungen. Die Leistungen in den 44 Fällen bezögen sich auf solche spezifischen Fachfragen und würden unter Anwendung wissenschaftlicher Methoden erbracht. Sie seien deshalb keine externen Beratungsleistungen.
  • Das BMU habe ausreichend dokumentiert, dass keine Alternativen zur Auftragsvergabe bestanden. Insofern erübrigten sich Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen.
  • Das BMU teile zwar die Einschätzung des Bundesrechnungshofes, dass der Erhalt eigener Kompetenzen in ministeriellen Kernbereichen unverzichtbar sei. Es sehe jedoch keine Gefahr einer drohenden Abhängigkeit von externem Sachverstand. Die Abnahme der Leistungen und die Entscheidung über den Umgang mit den Ergebnissen obliege dem BMU.
  • Das BMU beantworte parlamentarische Anfragen stets umfassend und fristgerecht. Lägen die erbetenen Daten nicht wie gewünscht vor oder seien sie nicht klar definiert, könne es zu Unschärfen kommen.
  • Die vom Bundesrechnungshof herangezogenen Auftragslisten des BMU und seiner nachgeordneten Behörden dienten nicht dazu,
    externe Beratungsleistungen zu erkennen und zu erfassen.

Der Bundesrechnungshof hält seine Kritik aufrecht:

  • Anders als vom BMU behauptet hat er seinen Bewertungen die vollständige Definition der Bundesregierung zugrunde gelegt (einschließlich Negativabgrenzung). Er hält daran fest, dass 44 der von ihm untersuchten Aufträge externe Beratungsleistungen sind. Nach seiner Auffassung hat das BMU die Negativabgrenzung „überdehnt“. Wissenschaftliche Gutachten legen den Schwerpunkt auf theoretische Lösungsansätze, die über die konkrete Entscheidungssituation des Auftraggebers hinausgehen. Bei den 44 Aufträgen sollten die Auftragnehmer für konkrete Entscheidungssituationen des BMU praxisorientierte Handlungsempfehlungen entwickeln und bewerten. Dass diese Leistungen auf die Lösung spezifischer Fachfragen unter Anwendung wissenschaftlicher Methoden abzielten, ist kein Ausschlussmerkmal für eine externe Beratungsleistung.
  • Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass das BMU mehrfach nicht ausreichend belegt hat, warum eine Eigenwahrnehmung der vergebenen Leistungen nicht in Frage kam. Pauschale Aussagen genügen nicht. Es bedarf einer fundierten Begründung.
  • Der Bundesrechnungshof sieht weiterhin Risiken, dass die Inanspruchnahme von externen Beratungs- und Unterstützungsleistungen durch das Ressort zu Abhängigkeiten führen kann. Insbesondere bei umfangreichen und/oder wiederholten Beauftragungen besteht die Gefahr, dass (wesentliches) „Know-how“ beim Auftragnehmer aufgebaut wird und dort verbleibt.
  • Das BMF wies bei parlamentarischen Anfragen auf mögliche Unschärfen zu den Angaben der Bundesregierung hin. Jedoch konnte das BMF nicht erkennen, dass Angaben des BMU nicht vollständig waren oder warum das BMU sie erheblich korrigiert hatte. Demzufolge konnte das BMF auch keine entsprechenden Erläuterungen an die Fragesteller weitergeben.
  • Der Bundesrechnungshof hält es nach diesen Feststellungen für unverzichtbar, dass das BMU für seinen Geschäftsbereich umfassende Informationen zu den erteilten Aufträgen vorhält.
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