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2019 Bericht - Risiken einer Reform des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) für den Bundeshaushalt

27.05.2019

Symbolbild - ESM

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Als Reaktion auf die Finanzkrise richteten die Mitglieder des Euro-Währungs­gebiets (Euro-Staaten) mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) einen dauerhaften finanziellen Rettungsfonds ein. Mitglieder des ESM sind derzeit die 19 Euro-Staaten. Der ESM soll seinen Mitgliedern im Falle einer Krise z. B. Kredite als sogenannte Stabilitätshilfen gewähren, wenn dies für die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt unabdingbar ist. Die hierfür erforderlichen Mittel nimmt der ESM am Kapitalmarkt auf.

Der ESM verfügt über ein Stammkapital von 705 Mrd. Euro. Davon mussten die Mitglieder 81 Mrd. Euro direkt einzahlen. Weitere 624 Mrd. Euro kann der ESM bei Bedarf bei den Mitgliedern abrufen. Jedes Mitglied haftet für Verluste bis zur Höhe seines Anteils am Stammkapital. Für Deutschland sind das 190 Mrd. Euro. Das genehmigte Stammkapital kann erforderlichenfalls erhöht werden. Dies bedarf eines einstimmigen Beschlusses des Gouverneursrates, der erst dann in Kraft tritt, wenn die Mitgliedstaaten in den jeweiligen nationalen Verfahren zugestimmt haben.

Die Euro-Staaten wollen den ESM reformieren. Sie haben sich im Dezember 2018 auf die Eckpunkte der Reform verständigt. Der Bundesrechnungshof nimmt dies zum Anlass, den Deutschen Bundestag mit dem vorliegenden Bericht über die mit der Reform verbundenen Risiken für den Bundeshaushalt zu informieren. Der Bericht berücksichtigt den Diskussions- und Beratungsstand bis Ende März 2019 sowie die Stellungnahme des Bundesministeriums der Finanzen zum Entwurf dieses Berichts.

Der Bundesrechnungshof hat im Wesentlichen folgendes festgestellt:

0.1
Die vom Euro-Gipfel im Dezember 2018 beschlossenen Eckpunkte sehen vor, den ESM zu reformieren, aber vorerst nicht in den Unionsrechtsrahmen zu überführen. Auch die finanziellen und institutionellen Strukturen des ESM, einschließlich der Beschlussverfahren in den Entscheidungsgremien, sollen zunächst beibehalten bleiben. Hinsichtlich der künftigen Einsatzmöglichkeiten des ESM wurden zwei wesentliche Neuerungen vereinbart, die Weiterentwicklung der vorsorglichen Finanzhilfe und die Übernahme der Letztsicherung für den europäischen Bankenabwicklungsfonds. (Nr. 2.2)

0.2
Das Instrument der vorsorglichen Finanzhilfe wird weiterentwickelt. Mitgliedstaaten mit grundsätzlich „gesunden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen“ sollen, z. B. im Falle eines exogenen Schocks, künftig einfacher auf die vorsorglich bedingte Kreditlinie zugreifen können. Hierzu wird bei diesem Instrument auf die bislang vorgesehene Vereinbarung eines Memorandum of Understanding verzichtet. Im Gegenzug sollen einige Zugangskriterien präzisiert werden.

Der Bundesrechnungshof bezweifelt, dass fiskalisch und wirtschaftlich solide Mitgliedstaaten einer vorsorglichen Finanzhilfe bedürfen, selbst wenn diese von einem exogenen Schock getroffen würden. Vielmehr sieht er die Gefahr, dass die Zugangskriterien nicht restriktiv genug ausgestaltet werden. Dies könnte dazu führen, dass auch Mitgliedstaaten auf dieses Instrument zugreifen können, die aufgrund struktureller Defizite oder einer unsoliden Fiskalpolitik in Schwierigkeiten geraten sind. Diesen Mitgliedstaaten stünde damit ein einfacherer Weg gegenüber einem vollständigen Programm offen und der Druck zur Umsetzung effektiver Reformmaßnahmen würde entfallen. (Nr. 4)

0.3
Der ESM soll die Letztsicherung für den gemeinsamen europäischen Bankenabwicklungsfonds übernehmen. Dadurch wird die Haftung für Risiken im europäischen Bankensektor auf der Ebene der öffentlichen Mittel vergemeinschaftet. Dies leistet Fehlanreizen Vorschub und könnte die finanziellen Ressourcen des ESM überstrapazieren. Der ESM, der ursprünglich eingerichtet wurde, um Stabilitätshilfen an die Mitgliedstaaten auszureichen, liefe dann Gefahr, zu einem „Bankenrettungsmechanismus“ zu werden.

Über den Einsatz der Letztsicherung soll das ESM-Direktorium in jedem Einzelfall entscheiden, wobei die jeweiligen nationalen verfassungsrechtlichen Anforderungen in den Mitgliedstaaten zu wahren sind. Durch die als Regelfall vorgesehene kurze Entscheidungsfrist von zwölf Stunden droht die in Deutschland vorgesehene parlamentarische Befassung jedoch zu einem rein formalen Akt zu werden. (Nr. 5)

0.4
Die Änderungen bergen das Risiko, dass die finanziellen Ressourcen des ESM stärker beansprucht werden und das Volumen der möglichen Ausfälle zunimmt. Zudem können sie Fehlanreize begünstigen, z. B. indem sie Reformbemühungen in den von einer Krise betroffenen Mitgliedstaaten schwächen.

Der Bundesrechnungshof geht vor diesem Hintergrund von einem höheren Verlustrisiko beim ESM aus, wenn das Reformpaket so wie derzeit angedacht umgesetzt wird. Daneben könnte es auch erforderlich werden, das Stammkapital des ESM zu erhöhen. Dies würde zu einer Ausweitung der Haftung Deutschlands über die vereinbarten 190 Mrd. Euro hinaus führen. Hierfür wäre zwar die Zustimmung aller Mitglieder erforderlich. Deutschland könnte sich dem jedoch unter Umständen nicht entziehen, z. B. wenn die neue Aufgabe des ESM als Letztsicherung finanziell glaubwürdig zu unterlegen ist. Zusätzliche Belastungen für den Bundeshaushalt wären die Folge.

Insgesamt ergeben sich aus der anstehenden ESM-Reform daher erhebliche neue Risiken für den Bundeshaushalt. (Nr. 6)

0.5
Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Deutschen Bundestag, eine Stellungnahme zur ESM-Reform abzugeben. Darin könnte er der Bundesregierung seine Position hierzu mitteilen und „Leitplanken“ für die ESM-Reform formulieren. Die Bundesregierung müsste diese dann ihren Verhandlungen auf EU-Ebene zugrunde legen.

Aus Sicht des Bundesrechnungshofes sollte die Bundesregierung insbesondere sicherstellen, dass

  • der Leitgedanke des ESM-Vertrages aufrechterhalten wird, indem Stabilitätshilfen nur als „letztes Mittel“ gewährt und grundsätzlich mit Reformauflagen verknüpft werden,
  • die Risiken aus den jeweiligen nationalen Bankensektoren nicht auf Ebene der öffentlichen Mittel vergemeinschaftet werden,
  • der ESM sich nicht in einen Bankenrettungsmechanismus verwandelt, indem das Volumen der hierfür bereitzustellenden ESM-Mittel begrenzt wird und
  • eine inhaltlich fundierte Befassung zum Einsatz der Letztsicherung nicht durch zu kurze Entscheidungsfristen verhindert wird. (Nr. 7)
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