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2019 Bericht - Wirksamkeit und zweckentsprechende Verwendung von Hochschulpaktmitteln des Bundes

15.05.2019

Zusammenfassung

0.1
Im Jahr 2020 läuft der „Hochschulpakt“ (HSP) von Bund und Ländern aus. Die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz (GWK) hat sich am 3. Mai 2019 auf Vereinbarungen verständigt, die dem HSP nachfolgen sollen. Sie sollen am 6. Juni 2019 von den Regierungschefs von Bund und Ländern beschlossen werden. Der Bund plant hierfür dauerhaft jährlich mehr als 2 Mrd. Euro bereitzustellen. Der Bundesrechnungshof informiert daher den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages über seine Prüfungserkenntnisse zum „Programm zur Aufnahme zusätzlicher Studienanfänger“ (erste Säule des HSP) und zum „Qualitätspakt Lehre“ (dritte Säule des HSP). Der Bericht gibt Empfehlungen, um die Wirksamkeit bei der geplanten Fortführung der Bundesförderung zu erhöhen. Er berücksichtigt die Stellungnahme, die das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) zum Entwurf dieses Berichts abgegeben hat (Tz. 1).

0.2
Das Programm zur Aufnahme zusätzlicher Studienanfänger hat wichtige seiner Ziele verfehlt: Trotz der Bundesförderung verschlechterte sich die Betreuung der Studierenden. Damit ist nicht nur fraglich, ob ein qualitativ hochwertiges Studium gewährleistet wird. Fraglich ist auch, ob das Programm in vollem Umfang ursächlich war für die Aufnahme zusätzlicher Studienanfänger an den Hochschulen. Ob alle Länder die Gesamtfinanzierung des Programms im vereinbarten Umfang geleistet haben, lässt sich nicht nachvollziehen. In einzelnen Ländern sanken die pro Kopf-Ausgaben für Studierende.
Mit der Förderung privater Hochschulen haben Bund und Länder erhebliche Mitnahmeeffekte zugelassen. Die Sonderregelungen des Programms führten dazu, dass in einzelnen Ländern ein Studienangebot vorgehalten wird, das ohne weitere Bundesförderung nicht tragfähig ist und auch nicht mit einem gesamtstaatlichen Interesse begründet wurde (Tz. 2.1.1).

0.3
Das BMBF hat nicht betrachtet, wie sich seine Zuweisungen an die Länder in den Kontext der weitgehend flexibilisierten Hochschulfinanzierung einfügen. Es hat hierdurch versäumt, sich einen grundlegenden Überblick über die Voraussetzungen für eine zweckentsprechende und passgenaue Verwendung seiner Mittel zu verschaffen. So hat es zugelassen, dass Länder z. T. beachtliche Ausgabereste in ihren Haushalten bilden konnten. Auch die Hochschulen haben teils Rücklagen oder Verbindlichkeiten aufgebaut, die dem Vielfachen ihrer jährlichen Zuweisungen aus dem HSP entsprachen. Das BMBF hat nicht bewertet, ob dies notwendig und angemessen war. Bei der Mittelzuweisung hat es haushaltsrechtliche Vorgaben missachtet (Tzn. 2.1.2 und 2.1.3).

0.4
Die jährlichen Umsetzungsberichte erwiesen sich als intransparent und zeigten nicht durchgängig, ob die Länder und Hochschulen die Mittel zweckentsprechend verwendeten. Es war nicht ersichtlich, welche konkreten Maßnahmen die Länder zur Gegenfinanzierung einbrachten. Auch die Programmevaluation entsprach keiner umfassenden Erfolgskontrolle. Für ein Nachfolgeprogramm hat das BMBF bislang nicht die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen. Es müsste hierzu die Notwendigkeit, die Ziele und geeignete Instrumente für eine weitere Förderung herleiten (Tzn. 2.1.4 und 2.1.5).

0.5
Mit dem „Qualitätspakt Lehre“ hat das BMBF Daueraufgaben der Hochschulen gefördert. Es verzichtete auf einen substanziellen Finanzierungsbeitrag der Länder. Hierdurch ließ es zu, dass die künftige Gesamtfinanzierung der Projekte nicht gesichert ist. Die Wirksamkeit seiner Förderung steht damit in Frage.
Mit dem „Qualitätspakt Lehre“ verbesserte sich auch nicht die Betreuung der Studierenden an den Hochschulen. Die weiteren Ziele des Programms blieben unklar, so dass keine Grundlage vorhanden war, um den Erfolg der Förderung präzise zu beurteilen (Tzn. 3.1.1 und 3.1.2).

0.6
Das BMBF hält daran fest, „Innovation in der Hochschullehre“ mit befristeten Projektförderungen strategisch-strukturell stärken zu wollen. Es hat jedoch bislang nicht hinreichend und systematisch dargelegt, warum ein weiteres Handeln des Bundes notwendig ist. Auch das Verhältnis zu anderen Förderungen – mit gleichen oder ähnlichen Zielen – ließ das BMBF hierbei außer Acht. Es hat auch nicht tiefergehend untersucht, warum eine eigene Organisation die Förderung durchführen sollte (Tz. 3.1.3). 

0.7
Der Bundesrechnungshof warnt davor, die Nachfolge des HSP als einen weiteren, für den Bund unkündbaren Länderfinanzausgleich zu nutzen. Er verweist auf die Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichsystems. Für eine mögliche Nachfolgevereinbarung zum HSP gibt er folgende Empfehlungen (Tz. 4):

  • Angesichts der erheblichen Bundesmittel, die durch den HSP gebunden werden, sollte das BMBF den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vor Abschluss neuer Bund-Länder-Vereinbarungen beteiligen (Tz. 4.1.1).
  • Der Bund muss für eine Nachfolgevereinbarung klare und überprüfbare Ziele definieren. Der Bundesrechnungshof rät von jeglichen, rein finanziell begründeten Sonderregelungen für einzelne Länder oder Ländergruppen ab (Tz. 4.1.2).
  • Der Bundesrechnungshof sieht weder eine Grundlage noch eine Notwendigkeit, warum der Bund ein Programm und eine Organisation für „Innovation in der Hochschullehre“ fördern sollte. Zum HSP ist nur eine umfassende Nachfolgevereinbarung anzustreben, die auch die Qualitätssicherung und Erneuerungsfähigkeit der Lehre berücksichtigt (Tz. 4.1.3).
  • Der Bundesrechnungshof sieht den Abschluss individueller Ausführungsvereinbarungen mit den Ländern als ein erforderliches Instrument an, um eine zielorientierte und wirksame Förderung zu ermöglichen. Hiermit kann die Förderung des Bundes dem jeweiligen System der Verträge zwischen Land und Hochschulen besser gerecht werden (Tz. 4.1.4).
  • Der Bundesrechnungshof sieht vor dem Hintergrund erheblicher Ausgabereste bei Ländern und Hochschulen einen jährlichen Aufwuchs der Bundesmittel für ein Nachfolgeprogramm kritisch. Der Bund sollte Mittel ausschließlich nach Bedarf bereitstellen (Tz. 4.1.5).
  • Der Bundesrechnungshof hält es für zwingend, dass die Länder ihre Mittel bei einer Nachfolge des HSP in transparenter und nachvollziehbarer Weise bereitstellen und hierüber zu den Haushaltsberatungen berichten (Tz. 4.1.6).

Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass das BMBF zur Nachfolge des HSP Positionen bezogen hat, die diesen Empfehlungen entsprechen. Es sollte seine Positionen nicht preisgeben. Ggf. sollte es den Abschluss der geplanten Nachfolgevereinbarungen verschieben und mit den Ländern Verbesserungen verhandeln (Tz. 4.3).

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