22.10.2019  |   bericht

Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs mit Regionalisierungsmitteln im Jahr 2016

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0 Zusammenfassung
Die Länder erhalten jährlich aus dem Bundeshaushalt Zuweisungen für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Sie weisen dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) jährlich die Verwendung der erhaltenen Regionalisierungsmittel nach. Der Bundesrechnungshof hat die Verwendungsnachweise und das Verfahren hierzu geprüft. Geprüfte Stellen waren das BMVI und das Bundesministerium der Finanzen (BMF). Darüber hinaus erhob der Bundesrechnungshof Daten bei allen Landesverkehrsministerien.

0.1
Über die Verwendung der Regionalisierungsmittel 2016 mussten die Länder dem BMVI erstmals in einem neuen, gesetzlich vorgegeben Format berichten. Davor hatten sie sogenannte Transparenznachweise zu erbringen. Um eine einheitliche Handhabung durch die Länder zu gewährleisten, erstellten das BMVI und die Länder einen Leitfaden. Die Anwendung des Leitfadens stellte sich aufgrund länderspezifischer Besonderheiten als schwierig dar. Die Ergebnisse der einzelnen Länder waren untereinander nicht vergleichbar. Der Bundesrechnungshof bestärkt deshalb das BMVI in seinem Bestreben, auf eine Vergleichbarkeit der von den Ländern zu übermittelnden Angaben in den Verwendungsnachweisen hinzuwirken und den Leitfaden entsprechend zu überarbeiten. (Nummer 3.1)

0.2
Die Länder müssen dem Bund die Verwendung der Regionalisierungsmittel bis zum 30. September des Folgejahres nachweisen. Die Verwendungsnachweise für das Jahr 2016 legten die Länder – bis auf eine Ausnahme – dem Bund verspätet vor. Die Überschreitung der Frist betrug bis zu fünf Monate. Dass am Ende nur ein Land die gesetzliche Vorlagefrist eingehalten hat, ist nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes insbesondere auf die neu eingeführte Systematik und die unterschiedlichen Organisationsstrukturen der Länder zurückzuführen. Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem BMVI, bei der angekündigten Revision des Leitfadens auch darauf hinzuwirken, dass in künftigen Jahren die zeitlichen Vorgaben für die Verwendungsnachweise eingehalten werden. (Nummer 3.2)

0.3
Der Bundesrechnungshof konnte einen Teil der Verwendungsnachweise bereits vor der Berichterstattung der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag kursorisch prüfen. Er stellte hierbei klärungsbedürftige Angaben fest und machte das BMVI darauf aufmerksam. Das BMVI klärte die offenen Fragen mit den betroffenen Ländern. In der Folge reduzierten diese Länder ihre bezifferten Ausgaben für das Haushaltsjahr 2016 insgesamt um 231 Mio. Euro. Die reduzierten Ausgaben führten zu einem erhöhten Bestand an nicht verausgabten Regionalisierungsmitteln, der in den Folgejahren für Zwecke des ÖPNV genutzt werden kann. Diese Korrekturen berücksichtigte das BMVI bereits im Bericht der Bundesregierung zur Verwendung der Regionalisierungsmittel für das Haushaltsjahr 2016 vom 13. Juli 2018. (Nummer 3.3)

0.4
Ein Land hatte im Jahr 2015 Regionalisierungsmittel von 31,7 Mio. Euro nicht verausgabt. Es gab diese noch verfügbaren Mittel weder im Transparenznachweis für das Jahr 2015 an, noch wies es den Betrag im Verwendungsnachweis für das Jahr 2016 in der Spalte „Reste Vorjahr“ aus. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes ist der Verwendungsnachweis für das Haushaltsjahr 2016 damit fehlerhaft. Nach der Haushaltsrechnung des Landes für das Jahr 2016 wurden die Mittel vollständig verausgabt. (Nummer 3.4)

0.5
Der Bundesrechnungshof stellte bei den örtlichen Erhebungen in verschiedenen Landesministerien weiteren Korrekturbedarf hinsichtlich der Verwendungsnachweise fest. Insgesamt waren die Ausgaben um zusätzliche 14,5 Mio. Euro zu reduzieren. Diese weiteren Korrekturen erhöhten den Bestand an verfügbaren Regionalisierungsmitteln, der ebenfalls in den Folgejahren zweckgebunden dem ÖPNV zur Verfügung steht. Die betroffenen Länder sagten zu, die jeweiligen Beträge in ihren Verwendungsnachweisen 2017 in der Spalte „Vorjahr IST“ zu berücksichtigen. Die unzutreffenden Daten für das Jahr 2016 sind in dem anstehenden Bericht der Bundesregierung zur Verwendung der Regionalisierungsmittel durch die Länder für das Haushaltsjahr 2017 zu korrigieren. (Nummer 3.5)

0.6
Die Länder haben im Jahr 2016 für den ÖPNV Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt von 8,2 Mrd. Euro als Regionalisierungsmittel erhalten. Davon haben sie 10,3 % bzw. 840 Mio. Euro nachweislich nicht verwendet. Trotz Erhöhung der Regionalisierungsmittel gaben zehn von 16 Ländern im Jahr 2016 sogar weniger Regionalisierungsmittel aus als im Jahr 2015. Die Bestände der Länder an nicht für den ÖPNV verwendeten Regionalisierungsmitteln erhöhten sich damit im Jahr 2016 von 1 968,8 Mio. Euro auf 2 808,5 Mio. Euro. Ein Grund für die Zurückhaltung der Länder beim Einsatz der Regionalisierungsmittel kann das späte Inkrafttreten des für die Höhe der Regionalisierungsmittel maßgeblichen Gesetzes sein. Die Länder haben gegenüber dem Bundesrechnungshof die Auffassung vertreten, dass die hohen Bestände kein Indiz dafür seien, dass bei den letzten Gesetzesnovellen die Bemessung der Regionalisierungsmittel über dem tatsächlichen Finanzierungsbedarf gelegen habe. Sie verwiesen auf ein von ihnen beauftragtes Gutachten zur Revision der Regionalisierungsmittel aus dem Jahr 2015. Der Bundesrechnungshof hält es dagegen nicht für ausgeschlossen, dass die Bemessung der Regionalisierungsmittel bei den letzten Gesetzesnovellen über dem tatsächlichen Länderbedarf liegen könnte. Nachdem seit Jahresende 2016 die Rechtsansprüche verbindlich bis zum Jahr 2031 mit einer jährlichen Dynamisierung der Mittel um 1,8 % normiert sind, bleibt die weitere Entwicklung zu beobachten. (Nummer 4.1)

0.7
Der Bestand an nicht verausgabten Regionalisierungsmitteln stieg seit Einführung der Transparenznachweise im Jahr 2008 stetig an. Ende des Jahres 2016 betrug er rund 34 % der im Jahr 2016 erhaltenen Regionalisierungsmittel. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes ist es bedenklich, dass Steuermittel des Bundes in solchen Größenordnungen von den Ländern über Jahre hinweg nicht für den gesetzlich vorgesehenen Zweck verausgabt werden. Mit Blick auf die hohe gesellschaftsund umweltpolitische Bedeutung eines leistungsfähigen ÖPNV wäre ein zeitnaher Einsatz der Regionalisierungsmittel wünschenswert.
Sieben Länder machten hierzu keine bzw. nur pauschale Angaben. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes ist es nicht hinnehmbar, dass die gesetzlich geforderten Angaben zum geplanten Einsatz der vorhandenen Mittelbestände fehlen. (Nummer 4.2)

0.8
Das Regionalisierungsgesetz enthält keine Vorgaben, wie die Länder nicht verwendete Regionalisierungsmittel zu bewirtschaften haben. Die Länder führen ihre Haushalte auf der Basis des Haushaltsgrundsätzegesetzes autonom. Sie bewirtschaften ihre Bestände an nicht verausgabten Regionalisierungsmitteln in unterschiedlicher Weise. Zum Teil leiten sie nicht verausgabte Mittel an die Aufgabenträger des ÖPNV weiter. Teilweise bilden sie Ausgabereste, für deren spätere Inanspruchnahme dem Landesfinanzministerium überwiegend eine Einsparstelle im Landeshaushalt nachzuweisen ist. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes sollte gewährleistet sein, dass die vorhandenen Mittelbestände jederzeit für den ÖPNV bedarfsgerecht einsetzbar sind. (Nummer 4.3)

0.9
Die Bundesregierung machte in ihrem Bericht an den Deutschen Bundestag keine Aussagen dazu, in welchem Umfang die Länder im Jahr 2016 eigene Mittel für den ÖPNV einsetzten. Die Länder sind hierzu in ihren Verwendungsnachweisen nicht auskunftspflichtig. Auf Nachfrage des Bundesrechnungshofes bei den Ländern erklärten diese, dass sie im Jahr 2016 für Zwecke des ÖPNV 2,7 Mrd. Euro aus den Landeshaushalten eingesetzt hätten. Zusammen mit 7,4 Mrd. Euro verausgabten Regionalisierungsmitteln betrugen damit die Gesamtausgaben der Länder für den ÖPNV insgesamt 10,1 Mrd. Euro. Der landeseigene Anteil belief sich demnach auf 27 % der Gesamtausgaben. Zwölf Länder leisteten ihre Beiträge aus dem Landeshaushalt zumindest anteilig aus zuvor vom Bund zur Verfügung gestellten anderweitigen Mitteln für den ÖPNV. Zu den finanziellen Beiträgen der Städte und Gemeinden für die Zwecke des ÖPNV konnten die Länder keine ausreichenden Angaben machen. Nach Erhalt des Berichtsentwurfes wandte ein Teil der Länder ein, dass ihr Eigenbeitrag zur Finanzierung des ÖPNV über den Beträgen läge, die sie dem Bundesrechnungshof bei den Erhebungen genannt hatten. Die Ländermittel würden eine erhebliche Größenordnung einnehmen. Konkret beziffert haben die Länder diese höheren Ausgaben allerdings nicht.

Aus Sicht des Bundesrechnungshofes haben nicht alle Länder im Jahr 2016 der Finanzierung des ÖPNV eine dieser Länderaufgabe angemessene Priorität eingeräumt. Dies führt er vor allem darauf zurück, dass es den Ländern freigestellt ist, in welchem Umfang sie sich an der Finanzierung beteiligen. Im Interesse einer auskömmlichen Finanzierung der Aufgaben des ÖPNV wäre ein stärkeres finanzielles Engagement der Länder dringend geboten. Anderenfalls besteht die Gefahr, dass der ÖPNV aufgrund der ungleichen Finanzierungsverhältnisse zunehmend als Bundesaufgabe wahrgenommen wird und der Bund diese Länderaufgabe bald alleine finanziert. (Nummer 5)

0.10
Das BMVI hat, nach Abstimmung mit dem BMF, eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben. Die Feststellungen des Bundesrechnungshofes erkennt es an. Den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes will das BMVI weitestgehend nachkommen. Der Wertung, dass die Bemessung der Regionalisierungsmittel über dem grundsätzlichen Bedarf der Länder liegen könnte, widerspricht es allerdings. Das BMVI werde weiterhin darauf hinwirken, dass die Länder die bisher nicht verausgabten Mittel entsprechend deklarieren und zweckentsprechend einsetzen. Für konkrete Vorgaben fehle dem BMVI jedoch die gesetzliche Handhabe. Die Eigenbeiträge der Länder könne es nicht bewerten. Den Appell an die Länder, sich für den ÖPNV auch finanziell stärker zu engagieren, unterstütze die Bundesregierung. Eine rechtliche Handhabe bestehe für den Bund auch hier nicht. (Nummer 6)

0.11
Der Bundesrechnungshof bewertet es positiv, dass das BMVI mit den Ländern Verbesserungen in der Darstellung und der Abwicklung der Regionalisierungsmittel erreichen möchte. Es sollte hierzu alle Möglichkeiten ausnutzen, insbesondere den Leitfaden zur Erstellung des Verwendungsnachweises in Abstimmung mit allen Ländern fortschreiben.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem BMVI, die Entwicklung der nichtverausgabten Regionalisierungsmittel weiterhin kritisch zu beobachten. Die so gewonnenen Erkenntnisse geben Hinweise auf den Bedarf der Länder und könnten bei einer möglichen Gesetzesanpassung berücksichtigt werden. Der zunehmende Aufwuchs von nicht verwendeten Regionalisierungsmitteln sollte zugunsten ihrer zeitnahen Verwendung beendet werden. Hierauf sollte das BMVI im Rahmen seiner Möglichkeiten hinwirken.

Die grundgesetzlich zugewiesene Zuständigkeit der Länder für den ÖPNV sollte auch anhand der finanziellen Beteiligung als Länderaufgabe erkennbar sein. Die Bundesregierung sollte deshalb an die Länder appellieren, die verkehrs- und umweltpolitische Bedeutung des ÖPNV auch finanziell konsequenter zu berücksichtigen. (Nummer 7)