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2020 Bericht - Aktuelle Erkenntnisse zur wirtschaftlichen Lage und zum Corona-bedingten zusätzlichen Finanzierungsbedarf des DB AG-Konzerns

25.05.2020

Symbolbild Corona-Pandemie - Deutsche Bahn

  © Wellnhofer Designs/stock.adobe.com

 

0 Zusammenfassung
Digital Administration and Cyber SecurityDie im Alleineigentum des Bundes stehende Deutsche Bahn AG (DB AG) mit ihren teilweise bahnfremden und weltweiten Geschäftstätigkeiten ist aktuell erheblich von der Corona-Pandemie betroffen. Die Corona-Krise verschärft die angespannte finanzielle Situation der DB AG und ihre massiven strukturellen Probleme weiter. Die weiteren finanziellen Belastungen sind dabei auch durch Fehlentwicklungen verstärkt worden, die weit vor der Corona-Krise eintraten, insbesondere in den Segmenten „Cargo“, „Regio“, „Arriva“ und „Beteiligungen/Sonstige“. Höhere Schulden dürfen nur zugelassen werden, soweit deren Tragfähigkeit durch die DB AG nachgewiesen ist. Neue Finanzhilfen an die DB AG muss der Bund auf die Auswirkungen der Corona-Krise beschränken. Sie dürfen keine bahnfremden Aufgaben außerhalb seines Gewährleistungsauftrags finanzieren oder Fehlentwicklungen und Verluste ausgleichen, die die DB AG vor Beginn der Pandemie selbst verursacht hat. Einen Eingriff in den Wettbewerb auf der Schiene, der in den letzten 25 Jahren mühsam aufgebaut wurde, muss der Bund vermeiden. Notwendig sind entsprechende Eigenleistungen der DB AG zur Konsolidierung sowie ein Straffen der weltweiten Konzernaktivitäten und ein Konzentrieren auf Kernaufgaben im Bundesinteresse. Ferner muss die Bundesregierung die seit Jahren angemahnten Maßnahmen zur notwendigen strukturellen Weiterentwicklung der DB AG nunmehr endlich einleiten, die vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) bislang nur angekündigt worden sind.

0.1 Wirtschaftliche Entwicklung vor der Corona-Pandemie
Der DB AG-Konzern konnte im Geschäftsjahr 2019 einen leichten Umsatzanstieg ausweisen, im Wesentlichen beim Fernverkehr. Im Schienenverkehr der Segmente Regio und Cargo verlor der Konzern in den letzten Jahren Marktanteile. Die angekündigte Ausrichtung der Geschäftstätigkeiten auf den Schienenverkehr in Deutschland ist nach der Verschiebung des Verkaufs von Arriva und dem Festhalten am Logistikgeschäft von Schenker nach wie vor nicht absehbar. Vielmehr ist der Konzern weiterhin mit nahezu 600 Tochterunternehmen weltweit aktiv und erzielt mehr als 40 % seiner Umsätze im Ausland. (Nummern 2.1, 2.2)

Die schwache Ertragslage hat sich im Geschäftsjahr 2019 weiter verschlechtert. Das operative Ergebnis (die um Sondereffekte bereinigten „Earnings Before Interest an Taxes“ (EBIT)) sank im Jahr 2019 von 2,1 Mrd. Euro auf 1,8 Mrd. Euro. Die EBIT-Marge von 4,1 % ist die niedrigste seit dem Jahr 2011. Dabei lag das tatsächliche Konzern-EBIT ohne Bereinigung um Sondereffekte lediglich bei 1,4 Mrd. Euro. In mehreren Segmenten besteht angesichts der Ertragsentwicklung akuter Handlungsbedarf. Cargo verbuchte trotz Restrukturierungsbemühungen weiter steigende Verluste, ebenso der Busverkehr im Segment Regio. Arriva und Regio weisen seit mehreren Jahren rückläufige Margen aus. Arriva erzielte aufgrund von Drohverlustrückstellungen in 2018 und 2019 keinen relevanten Überschuss mehr. (Nummern 2.3 bis 2.5 und 3)

Das Gesamtergebnis des DB AG-Konzerns lag im Jahr 2019 bei 0,0 Mrd. Euro. In den vergangenen sechs Jahren betrug die Summe der Gesamtergebnisse 0,6 Mrd. Euro bei einem Gesamtumsatz von 252 Mrd. Euro. Das zeigt deutlich die Ertragsschwäche des Konzerns, die bis zu diesem Zeitpunkt von der Corona-Krise noch nicht beeinflusst wurde. (Nummer 2.6)

0.2 Verschuldungsentwicklung vor der Corona-Pandemie
Bereits seit mehreren Jahren können die aus der operativen Tätigkeit erwirtschafteten Cashflows den Investitionsbedarf nicht decken. Unter Berücksichtigung der Hybridanleihen nahm infolgedessen die Verschuldung allein im Jahr 2019 um 2,4 Mrd. Euro zu. Die Nettofinanzschulden überstiegen bereits zum Jahresende 2019 mit 26,2 Mrd. Euro die vom Haushaltsausschuss des deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) vorgegebene Grenzlinie deutlich. Dabei sollten die Grenzwerte für die Verschuldung in den Folgejahren weiter sinken. (Nummern 2.7, 4.1 und 4.2)

Die Bundesregierung sieht die Verschuldungsgrenze als eingehalten an, weil sie die von der DB AG im Jahr 2019 emittierten Hybridanleihen dabei nicht berücksichtigt. Dies begründet sie damit, dass Hybridanleihen nach internationalen Rechnungslegungsvorschriften zum Eigenkapital gerechnet werden. Der Bundesrechnungshof hält dagegen die in Deutschland geltenden handelsrechtlichen Vorschriften für maßgebend. Danach gehören Hybridanleihen zum Fremdkapital und somit zur Verschuldung. Die fehlende Einbindung des Haushaltsausschusses zur Frage, ob die Hybridanleihen bei der Verschuldungsbemessung zu berücksichtigen sind, sieht der Bundesrechnungshof als Umgehung des Maßgabebeschlusses an. Er sieht hierdurch das parlamentarische Budgetrecht missachtet. (Nummer 4.3)

0.3 Bericht der Bundesregierung
Die Corona-Pandemie wirkt sich auf die Geschäfte der DB AG aus und verstärkt den ohnehin bestehenden Handlungsdruck. Es wird deutlich, dass der Bund als Alleineigentümer der DB AG nun auch für die mit bahnfremden und ausländischen Geschäften verbundenen finanziellen Risiken einstehen soll. Darunter befinden sich neben Arriva und Schenker in erheblichem Umfang auch Geschäfte, die nicht vom wichtigen Bundesinteresse erfasst sind, das der Bund mit seiner Beteiligung an der DB AG verfolgt. (Nummer 5.2)

Die Bundesregierung hat ein mit der DB AG abgestimmtes Konzept zum Finanzbedarf und möglichen Maßnahmen dargelegt. Ausgangspunkt ist eine Lageeinschätzung der DB AG, die etwa sechs Wochen nach Beginn der Corona-bedingten Auswirkungen aufgrund eingeschränkter und vorläufiger Daten erstellt wurde. Danach erwartet die DB AG insbesondere für die Jahre 2020 und 2021 temporäre Ergebnisverschlechterungen. Aus dem Vergleich mit der bisherigen Planung errechnet sie für ihre weltweite Geschäftstätigkeit eine Corona-bedingte Finanzierungslücke von 11 bis 13,5 Mrd. Euro. Diese Lücke soll nach dem Bericht der Bundesregierung durch drei Maßnahmen geschlossen werden: zugesagte Einsparungen im Wesentlichen bei den Personal- und Sachkosten, eine steigende Verschuldung und Eigenkapitalhilfen des Bundes von mindestens 5,5 Mrd. Euro (Nummern 5.2 und 5.3).

Der Bundesrechnungshof hält es angesichts der aktuellen Prognoseunsicherheit für nicht nachvollziehbar, warum sich der Bund als Eigentümer auf Grundlage einer frühen und wenig belastbaren Lageeinschätzung auf Unterstützungsmaßnahmen für die kommenden fünf Jahre festlegt. Nach dem Bericht ist vorgesehen, dass der Bund eine erste Tranche der vorgesehenen Eigenkapitalhilfen in Höhe von 4,5 Mrd. Euro „in den nächsten Wochen“ bereitstellt. Dabei sind wichtige Fragen, die vor einer Inanspruchnahme des Bundeshaushalts zu klären sind, bisher nicht transparent beantwortet. Insbesondere geht aus den Unterlagen nicht hervor, wann genau und in welcher Höhe ein Engpass besteht, der nicht aus der freien Liquidität und den ungenutzten Kreditfazilitäten des DB AG-Konzerns gedeckt werden kann. Der Bericht belegt außerdem nicht, dass alle von der DB AG mit ihren Szenarien geschätzten zusätzlichen Finanzierungsbedarfe von der Corona-Pandemie verursacht wurden, was zunächst konkret nachzuweisen wäre. Zudem sind nach dem geltenden Subsidiaritätsprinzip Bundesmittel in der beabsichtigten Form erst dann in Betracht zu ziehen, wenn alle anderen Finanzierungsmöglichkeiten oder Garantien weitgehend ausgeschöpft wurden und insbesondere eine erhebliche Wettbewerbsverzerrung ausgeschlossen werden kann. (Nummern 5.2, 5.3 und 6)

Zusätzlich zu den Eigenkapitalhilfen soll die Verschuldungsgrenze deutlich angehoben werden. Ein Vorschlag zur langfristigen Ausgestaltung dieser Maßnahme liegt nicht vor. So bleibt unklar, welche Verschuldungsarten künftig zu berücksichtigen sind, wie die Überprüfung erfolgen soll und welche Auswirkungen noch vorzunehmende strukturelle Veränderungen hierauf haben. So steht heute nicht fest, ob die DB AG noch in der Lage sein wird, dem künftig anfallenden Schuldendienst (Zinsen und Tilgung) fristgerecht und in voller Höhe nachzukommen. Damit besteht das Risiko einer späteren Übernahme durch den Bundeshaushalt, das vor einer weiteren Verschuldungserhöhung zu hinterfragen ist. (Nummern 5.2, 5.3 und 6)

Die jetzt geplanten Mittel sollen dem Gesamtkonzern zur Verfügung stehen und im Ergebnis alle Geschäftstätigkeiten unterstützen, auch diejenigen, die im Wettbewerb ausgeführt werden. Dies trifft bereits auf erhebliche ordnungspolitische Bedenken, weil eine solche einseitige Hilfsmaßnahme ohne eine branchenweite Lösung unmittelbar den Wettbewerb beeinträchtigen würde. Es besteht ferner das Risiko, dass die EU-Kommission die geplante Eigenkapitalerhöhung beihilferechtlich als problematisch ansehen könnte. (Nummern 5.2, 5.3 und 6)

0.4 Stellungnahme der Bundesregierung
Das beteiligungsführende BMVI hat für die Bundesregierung am 22. Mai 2020 zum Bericht Stellung genommen. Dabei hat es darauf hingewiesen, dass es in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht möglich gewesen sei, eine umfassende inhaltliche Stellungnahme abzugeben.

Die Bundesregierung will auf der Grundlage des vorgelegten Berichts insbesondere die Finanzierungsfähigkeit der DB AG für alle Geschäftstätigkeiten erhalten und daher möglichst bald die erste Tranche der beabsichtigten Eigenkapitalerhöhung auszahlen. Die Vorteilhaftigkeit einer Eigenkapitalerhöhung gegenüber anderen Lösungen, die aus Gründen der Subsidiarität geboten sein könnten, stellt die Bundesregierung nicht dar. Zudem begründet die Bundesregierung nicht, warum sie beabsichtigt, die Verschuldungsgrenze für 2020 zunächst einmalig auf 30 Mrd. Euro anzuheben und erst im vierten Quartal 2020 einen langfristigen Schuldenbegrenzungsmechanismus vorzustellen. Der Nachweis des Corona-bedingten Finanzbedarfs solle im Übrigen im Rahmen der beihilferechtlichen Prüfung gegenüber der EU-Kommission erbracht werden. Auf die Beachtung der Finanzierungskompetenzen des Bundes nach Artikel 104a Grundgesetz und des ordnungspolitischen Rahmens geht das BMVI in seiner Stellungnahme nicht ein. Die Stellungnahme ist im vorliegenden Bericht berücksichtigt. (Nummern 7 und 8)

0.5 Gesamtwürdigung
Ungeachtet der Prognoseunsicherheit behält die DB AG ihre bisherige Ausrichtung und ihre Planziele im Wesentlichen bei. Sie verschiebt die Zielerreichung lediglich um einige Jahre in die Zukunft. Sie will nach einer Gewährung der Bundeshilfen ihre bisherige Strategie fortsetzen, obwohl die haushaltsmäßigen Belastungen des Bundes damit in der Vergangenheit nicht in tragfähigen Grenzen gehalten werden konnten. Dabei war dies – nach der ebenfalls nicht erreichten Verkehrsverlagerung auf die Schiene – das zweite wesentliche Ziel der Bahnreform in den Jahren 1993 und 1994.

In der aktuellen Krisensituation wird deutlich, dass die DB AG den Bund nicht nur zur Finanzierung von Aufgaben heranziehen will, die dessen Gewährleistungsverantwortung unterliegen. Sie versucht vielmehr, ihm auch die sich realisierenden Risiken aus ihren bahnfremden und weltweiten Geschäftstätigkeiten zu übertragen. Zugleich sollen diese Tätigkeiten unverändert fortgeführt werden, ohne mit einer strukturellen Weiterentwicklung die Konsequenzen aus einer immer weiter steigenden Finanzierung durch den Bund zu ziehen.

Die finanziellen Auswirkungen der Corona-Pandemie wären beherrschbarer gewesen, wenn die Bundesregierung den seit Jahren bekannten und vom Bundesrechnungshof aufgezeigten unternehmerischen Fehlentwicklungen des Konzerns entgegengewirkt und den dringenden Handlungsbedarf durch gezielte Steuerung umgesetzt hätte. So hätten durch die Einleitung von erforderlichen strukturellen und operativen Maßnahmen bereits rückläufige Ergebnisse weiter stabilisiert, operative Verluste gemindert und ein Verkauf von Arriva (und Schenker) früher eingeleitet werden können. Die ausbleibenden strukturellen Veränderungen belasten die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler nun zusätzlich zu den Pandemie-bedingten Kosten.

Auch das mit dem vorgelegten Bericht vorgestellte Konzept hat der Bund nicht zum Anlass genommen, erforderliche strukturelle Veränderungen einzufordern. Die vom BMVI für 2020 dazu angekündigten Gespräche haben immer noch nicht begonnen.

Zusätzlich zu der im Bericht vorgesehenen Eigenkapitalerhöhung von mindestens 5,5 Mrd. Euro sollen der DB AG bis Ende 2020 1 Mrd. Euro aus dem Klimaschutzpaket zufließen. Trotzdem läge die Verschuldungsgrenze des DB AG-Konzerns bereits Ende 2020 bei 32 Mrd. Euro (einschließlich der bereits emittierten Hybridanleihen in Höhe von 2 Mrd. Euro) und damit um knapp 8 Mrd. Euro über der bislang geltenden Verschuldungsgrenze. Der Finanzbedarf wäre einschließlich der Kapitalerhöhungen um 14 Mrd. Euro höher als bisher geplant.

Ein „Weiter so“ darf es angesichts der sich in der Krise nochmals verstärkt offenbarenden wirtschaftlichen Defizite und Fehlentwicklungen des Konzerns nicht mehr geben.

0.6 Empfehlungen
Der Bundesrechnungshof gibt nachfolgende Empfehlungen:
Die unternehmensinternen Möglichkeiten zur Verbesserung der Ertrags- und Liquiditätslage sollten konsequent ausgeschöpft werden. Dazu sollten die Bundesvertreterinnen und -vertreter in den Aufsichtsräten der Unternehmen des DB AG-Konzerns und das BMVI als Vertreterin des Eigentümers Bund die ihnen zustehenden Überwachungs- und Steuerungsmöglichkeiten zielgerichtet nutzen und intensivieren. (Nummer 9.1)

Die DB AG sollte vor einer Beschlussfassung über Höhe und Zeitpunkt von etwaigen Kapitalhilfen ihren Corona-bedingten Liquiditätsbedarf getrennt nach ihren einzelnen Geschäftstätigkeiten nachweisen. Sie sollte dazu auch nachweisen, in welcher Höhe Liquiditätsreserven noch bestehen und künftig zur Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebes vorgehalten werden müssen. Zur Kontrolle der notwendigen Nachweise sollte der Bund einen eigenen Mandatar beauftragen.

Die von der DB AG nach dem Bericht der Bundesregierung zugesicherten Eigenbeiträge sollten planerisch so konkretisiert und vertraglich abgesichert sein, dass diese auch tatsächlich geleistet werden. Durch eine schrittweise Gewährung der Hilfen sollte sichergestellt werden, dass die DB AG in der Folge tatsächlich auch diese Eigenbeiträge erbringt.

Es sollten die Finanzierungskompetenzen des Bundes nach Artikel 104a Grundgesetz beachtet werden. Der Bund hat nach Artikel 87e Absatz 4 Grundgesetz keine Gewährleistungsverantwortung für den Schienenpersonennahverkehr, der den Bundesländern übertragen wurde. Ebenfalls gehören die Geschäftstätigkeiten von Arriva (Regionalverkehr außerhalb Deutschlands in Europa), Schenker (weltweites Logistikgeschäft) und andere moderne Formen des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) nicht zu den im Grundgesetz abschließend geregelten Aufgaben des Bundes. Diese Aufgaben sollten daher nicht durch die beabsichtigte Kapitalerhöhung finanziert werden.

Zudem sollten Schäden vermieden werden, die für die deutsche Wirtschaft und insbesondere für die Wettbewerber der DB AG durch eine übereilte Zahlungsbereitschaft des Bundes eintreten könnten. Für im Wettbewerb stehende Konzernunternehmen sollte der ordnungspolitische Rahmen beachtet werden, indem anstelle einer anteiligen Kapitalzuführung insbesondere Branchenlösungen anzustreben sind.

Der Bund sollte überdies prüfen, ob statt einer sofortigen Kapitalerhöhung den Bundeshaushalt weniger belastende Finanzierungshilfen ebenso geeignet sein könnten, um die aktuelle finanzielle Notlage der DB AG zu beseitigen und deren Finanzierungskonditionen zu verbessern. Hierzu sollten bedingt rückzahlbare zinslose Gesellschafterdarlehen oder Patronatserklärungen geprüft werden.

Soweit danach die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Bundeshilfen in Form einer erneuten Eigenkapitalerhöhung in Betracht kommen, sollte Folgendes beachtet werden:

  • Etwaige Bundeshilfen und deren Auszahlung dürfen nur nachrangig zur Verwendung der Eigenmittel, schrittweise und dann anteilig zum nachgewiesenen Liquiditätsbedarf und nicht als Vorauszahlung geleistet werden.
  • Die zugesagten Eigenleistungen sowie die Entwicklung der Verschuldung und der Schuldentragfähigkeit sind regelmäßig zu überwachen.
  • Dazu und zusätzlich zur Entwicklung der Erträge, der Ergebnisse und der Liquidität sollten die Bundesregierung und die DB AG unmittelbar dem Haushaltsausschuss mindestens halbjährlich Bericht erstatten, bei wesentlichen Änderungen der Entwicklung auch früher.
  • In diesen regelmäßigen Berichten ist zusätzlich über die strukturellen Veränderungen und über die Rückführung des DB AG-Konzerns auf seine Kernaufgaben Auskunft zu geben.

Es sollte sichergestellt werden, dass mit den jetzt beabsichtigten Kapitalhilfen des Bundes keine Fehlentwicklungen, Fehlinvestitionen oder sonstigen Verluste finanziert werden, die von der DB AG schon vor Beginn der Corona-Pandemie selbst verursacht wurden.

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