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Hohe Steuer- und Beitragsausfälle durch Servicefirmen im Baugewerbe verhindern

22.12.2020

0 Zusammenfassung
Langfassung des BerichtesIm Jahr 2019 stellte die Arbeitseinheit Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) der Zollbehörden einen Schaden durch Schwarzarbeit von über 750 Mio. Euro fest. Die tatsächlichen Schäden dürften erheblich darüber hinausgehen. Wissenschaftliche Studien schätzen das Umsatzvolumen durch die Schattenwirtschaft auf über 300 Mrd. Euro.

Dieser Bericht betrifft eine organisierte Form der Schwarzarbeit im Baugewerbe, die von FKS und den Steuerbehörden bekämpft wird. Bei seiner Prüfung hat der Bundesrechnungshof im Einzelnen Folgendes festgestellt.

0.1
Sogenannte Servicefirmen verursachen hohe Steuer- und Beitragsausfälle. Sie verkaufen Rechnungen über von ihnen nicht erbrachte Leistungen. Die Rechnungskäufer kaufen diese Scheinrechnungen, um

  • gezahlte Schwarzlöhne an eigene oder fremde Arbeitnehmer als angebliche Fremdleistungen dieser Servicefirma geltend zu machen (sogenannte Abdeckrechnungen) oder
  • tatsächlich nicht getätigte Betriebsausgaben vorzuspiegeln und so ihren Gewinn zu mindern.


Servicefirmen werden regelmäßig nach kurzer Zeit wieder aufgelöst und durch andere ersetzt. Beim sogenannten Kettenbetrug im Baugewerbe wirken tief gestaffelte Ebenen von Unternehmen und Subunternehmen zusammen. Das soll es den Behörden erschweren, festzustellen, wer der tatsächliche Arbeitgeber der Beschäftigten ist. Beschäftigte der Servicefirmen wechseln teilweise nach kurzer Zeit die Firma und wohnen in einigen Fällen weit entfernt vom gemeldeten Sitz der Servicefirma.

Im Jahr 2019 hat die Generalzolldirektion (GZD) 2 000 Kettenbetrugsverfahren im Baugewerbe und weitere 606 in anderen Branchen erfasst. Die Gesamtschadenssumme dieser Verfahren betrug 114 Mio. Euro. Davon entfielen auf das Baugewerbe 95 Mio. Euro.

Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) teilte mit, die GZD verfüge über keine belastbaren bundesweiten Daten zu der Täuschung über die Lohnhöhe und der Anzahl an eingeschalteten Subunternehmern. In diesen Zusammenhang ist auch einzuordnen, dass die GZD keine Kenntnis davon hat, wenn Beschäftigte zu Arbeitgebern wechseln, die sich weit von ihrem Wohnsitz befinden. Nur auf der Grundlage belastbarer Daten kann das gesetzlich vorgesehene Risikomanagement und die darauf basierende Bekämpfung dieser organisierten Form der Schwarzarbeit Wirkung zeigen. Das BMF sollte die GZD anweisen, entsprechende Daten künftig von der FKS zu erheben. (Tz. 2)

0.2
Umsatz und Zahl der gemeldeten Beschäftigten in Voll- und Teilzeitarbeit stehen bei Servicefirmen häufig in keinem realistischen Verhältnis zueinander. Dies kann ein wesentliches Indiz für Schwarzarbeit sein. Die FKS und die Steuerbehörden können dieses Missverhältnis nicht systematisch aufdecken. Sie kennen regelmäßig nicht die Umsätze der kurzlebigen Servicefirmen und sie haben keinen Zugriff auf die Daten zur Beschäftigungsstruktur, die die Deutsche Rentenversicherung (DRV) speichert. Eine systematische Risikoanalyse können sie daher nicht durchführen. (Tz. 3)

Dazu im Einzelnen:
0.3
Zoll- und Steuerbehörden kennen regelmäßig weder die auftraggebenden Bauunternehmen, noch deren Umsätze mit ihren Subunternehmern.
Die Steuerbehörden kennen den Auftraggeber nur dann, wenn sie dem auftragnehmenden Bauunternehmer für einen bestimmten Auftrag eine Freistellungsbescheinigung von der Bauabzugsteuer erteilt haben.

Diese entbindet den Auftraggeber davon, 15 % der Rechnungssumme einzubehalten und an das Finanzamt des leistenden Unternehmers abzuführen (Bauabzugsteuer). In der Praxis werden aber nur 3 % der Freistellungsbescheinigungen auftragsbezogen erteilt. Bei den überwiegend zeitraumbezogenen Freistellungsbescheinigungen sind den Steuerbehörden dagegen die Auftraggeber der Firmen nicht bekannt. Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, Freistellungsbescheinigungen verstärkt auftrags- statt zeitraumbezogen zu erteilen.

Die FKS kann auf die auftragsbezogenen Freistellungsbescheinigungen erst in einem Prüfungs- oder Ermittlungsverfahren und daher nur im Einzelfall zugreifen. Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, eine neue Rechtsgrundlage zu schaffen, die es der FKS erlaubt, die auftragsbezogenen Freistellungsbescheinigungen EDV-gestützt zu analysieren.

Das BMF hat den Erkenntnisgewinn dieser Maßnahmen für die Aufdeckung von Servicefirmen weder als verhältnismäßig, noch als zielführend angesehen. Freistellungsbescheinigungen seien auch nicht dazu da, vorzeitig Informationen zu gewinnen.

Die Auffassung des BMF überzeugt nicht. Um insbesondere die üblicherweise kurzlebigen Servicefirmen zeitnah erkennen zu können, empfiehlt der Bundesrechnungshof die Freistellungsbescheinigungen in den ersten drei Jahren nach Gründung auftragsbezogen zu erteilen. Die Digitalisierung würde den Aufwand für Verwaltung und Unternehmen in Grenzen halten. Der Erkenntnisgewinn der FKS im Kampf gegen organisierte Formen der Schwarzarbeit ist hingegen erheblich. (Tz. 4.1)

0.4
Nur die Umsätze, die ein Unternehmen selbst erklärt hat, sind den Steuerbehörden bekannt. Servicefirmen erklären ihre tatsächlichen Umsätze aber regelmäßig nicht oder nicht vollständig. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, Bauunternehmen gesetzlich zu verpflichten, monatlich ihre Zahlungen an Subunternehmer anzugeben. Dadurch könnten deren tatsächliche Umsätze rechtzeitig festgestellt werden. Entsprechende Verpflichtungen gibt es bereits in mehreren europäischen Staaten.

Die FKS kann auf die bei den Steuerbehörden gespeicherten Umsatzdaten der Bauunternehmen nur im Einzelfall und erst in einem Prüfungs- oder Ermittlungsverfahren zugreifen. Das BMF sollte sich für eine Rechtsgrundlage einsetzen, die für die FKS diese Daten automationsgestützt für eine elektronische Analyse verfügbar macht.

Das BMF hat die Meldepflicht aus rechtlichen Gründen, besonders aus Gründen der Verhältnismäßigkeit kritisch gesehen. Das Betrugsmodell gebe es auch in anderen Branchen. Zwingende Gründe, die besondere steuerliche Pflichten sowie Kontrollmaßnahmen allein für Bauunternehmen rechtfertigen würden, seien nicht ersichtlich. Ein undifferenzierter und anlassloser, automatisierter Zugriff der FKS auf die Umsatzdaten sei weder zulässig noch erforderlich.

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seinen Empfehlungen. Er weist darauf hin, dass nach den vom BMF mitgeteilten Fallzahlen zu Kettenbetrug mit Servicefirmen 80 % der Firmen aus dem Baugewerbe stammen. Mit dieser Vorgehensweise haben andere europäische Staaten erfolgreich die Schwarzarbeit zurückgedrängt. (Tz. 4.2)

0.5
Umsatz und Zahl der gemeldeten Beschäftigten in Voll- und Teilzeitarbeit sind den Steuerbehörden nicht bekannt. Arbeitgeber müssen in ihrer Lohnsteuer-Anmeldung nur die Summe der einzubehaltenden Lohnsteuer und die Zahl der Beschäftigten, nicht aber die Art der Beschäftigung mitteilen. Auf die bei der DRV gespeicherten Daten zur Beschäftigungsstruktur dürfen FKS und Steuerbehörden für eine systematische Analyse nicht zugreifen.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die rechtlichen und technischen Voraussetzungen für einen Vergleich der Umsätze mit der Beschäftigungsstruktur zu schaffen. Die Zoll- und Steuerbehörden sollten – wie etwa in Österreich – für Analysezwecke auf den bei der DRV gespeicherten Beschäftigtenstatus zugreifen können.

Das BMF beabsichtigt, diese Empfehlungen aufzugreifen und lässt die GZD die rechtlichen und technischen Voraussetzungen eines automationsgestützten Zugriffs der Steuerbehörden auf die bei der DRV gespeicherten Daten bis Ende März 2021 prüfen. Voraussetzung sei, dass die Daten automatisch analysiert und weitere Auswerteparameter installiert würden.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die rechtlichen und technischen Voraussetzungen möglichst bald zu schaffen. (Tz. 5)

0.6
Zusammenfassend sieht der Bundesrechnungshof Handlungsbedarf. Die effektive Bekämpfung der Schwarzarbeit setzt voraus, dass Zollund Steuerbehörden das kriminelle Geschäftsgebaren dieser Akteure frühzeitig analysieren, feststellen und sanktionieren können. (Tz. 6)

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