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Sicherstellung des Infrastrukturzugangs für Eisenbahnverkehrsunternehmen

22.06.2020

0 Zusammenfassung
0.1
Langfassung des BerichtesDer Bundesrechnungshof hat die Betätigung des Bundes bei der Deutschen Bahn AG (DB AG) im Hinblick darauf geprüft, inwieweit der Bund einen problemlosen Zugang zur Eisenbahninfrastruktur der DB AG für alle Eisenbahnverkehrsunternehmen und einen Wettbewerb auf der Schiene sicherstellt. Dabei hat der Bundesrechnungshof im Wesentlichen Folgendes festgestellt:
Der Bund ist Alleineigentümer des DB AG-Konzerns und damit auch mittelbarer Eigentümer von aktuell 700 Tochterunternehmen. Zu den Töchtern der DB AG gehören mehrere Eisenbahninfrastrukturunternehmen; diese verbleiben gemäß den Vorgaben des Grundgesetzes dauerhaft mehrheitlich im Bundeseigentum. Daneben zählen auch mehrere Eisenbahnverkehrsunternehmen zur DB AG; für diese gilt die grundgesetzliche Privatisierungssperre hingegen nicht. Der Bund ist aufgrund der Eisenbahnverkehrsunternehmen der DB AG ein bedeutender Marktteilnehmer im deutschen Schienenverkehr. Daneben hat der Bund weitere Rollen im Eisenbahnwesen, unter anderem als Gesetzgeber und als Regulierer des Eisenbahnmarktes (Tz. 1).

0.2
Der Gesetzgeber misst dem problemlosen Zugang zur Eisenbahninfrastruktur große Bedeutung zu. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass Netzzugang und Wettbewerb im Wesentlichen sichergestellt seien. Hierauf deute der stetig zunehmende Verkehrsanteil der Wettbewerber der DB AG auf der Schiene hin. So entfielen im Jahr 2018 auf die Wettbewerber etwa 51 % der im Schienengüterverkehr gefahrenen Tonnenkilometer und 26 % aller im Schienenpersonennahverkehr erbrachten Personenkilometer. Von der aufstrebenden Entwicklung des Wettbewerbs auf dem deutschen Eisenbahnmarkt ist der Schienenpersonenfernverkehr ausgenommen. Hier haben die Wettbewerber der DB AG bislang einen Verkehrsanteil von 1 % erreicht (Tz. 2).

0.3
Die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) soll überwachen, ob die Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Rechtsvorschriften über den Infrastrukturzugang einhalten. Sie hat im Juli 2019 berichtet, dass der Infrastrukturzugang nach wie vor eine Markteintrittsbarriere für die Verkehrsunternehmen insbesondere im Schienenpersonenfernverkehr bilde. Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass die Wettbewerber der DB AG nicht nur beim unmittelbaren Infrastrukturzugang, sondern auch darüber hinaus beim Planen und Durchführen ihrer Verkehre vielfältigen Schwierigkeiten ausgesetzt sind:

  • Erhalt nicht gewünschter Fahrplantrassen,
  • erschwerte Nutzung und Kapazitätsengpässe von Abstellgleisen,
  • eingeschränkte Verfügbarkeit geeigneter Züge,
  • Hürden beim Verkauf von Fahrkarten,
  • Intransparenz bei der rechnergestützten Fahrplanauskunft,
  • struktureller Nachteil gegenüber dem integrierten Konzern DB AG.


Die DB AG hat auf diese Sachverhalte und damit auf den wirtschaftlichen Erfolg ihrer Wettbewerber wesentlichen Einfluss. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) ist Hinweisen auf eine Handlungsstrategie der DB AG, die darauf abzielt, den Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr zu hemmen, nicht nachgegangen (Tz. 3).

0.4
Der Eisenbahnmarkt in Deutschland wird dem Anspruch, einen einfachen, transparenten Infrastrukturzugang und einen fairen Wettbewerb zu ermöglichen, noch nicht ausreichend gerecht. So hat das im Jahr 2016 in Kraft getretene Eisenbahnregulierungsgesetz wesentliche Schwachstellen nicht ausgeräumt. In der derzeitigen Konstellation ist es für die DB AG betriebswirtschaftlich vorteilhaft, dass ihre Wettbewerber Schienenverkehre nur mit großer Unsicherheit planen und lediglich eingeschränkt durchführen können. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes bestehen damit für das Handeln der DB AG erhebliche Fehlanreize. Dies schwächt den Wettbewerb unter den Eisenbahnverkehrsunternehmen und beeinträchtigt die verkehrs- und klimapolitisch erwünschte Belebung des Schienenverkehrs (Tz. 4).

0.5
Der Bundesrechnungshof führt diese Probleme auf Versäumnisse der Bundesregierung zurück. So wäre es deren Aufgabe gewesen, die offenkundigen Interessen- und Zielkonflikte auszuräumen, denen der Bund in seiner Doppelfunktion als Marktregulierer und mittelbarer Marktteilnehmer seit langem ausgesetzt ist. Da inzwischen über 400 Eisenbahnverkehrsunternehmen in Deutschland zugelassen sind, verringert sich für den Bund die Notwendigkeit, mittels der Eisenbahnverkehrsunternehmen der DB AG selbst auf dem Markt tätig zu sein. Der Bund hat als Eigentümer die Struktur der DB AG nicht rechtzeitig fortentwickelt. Statt Strukturfragen allein der DB AG und ihren (kurzfristigen) betriebswirtschaftlichen Interessen zu überlassen, hätte insbesondere das BMVI vorrangig die (langfristigen) volkswirtschaftlichen Ziele und Interessen des Bundes vertreten müssen. Das BMVI darf dem wettbewerbswidrigen Verhalten der DB AG nicht weiter tatenlos zusehen (Tz. 4).

0.6
Der Bundesrechnungshof empfiehlt,

  1. die Ziele und Rollen des Bundes im Eisenbahnmarkt ohne Verzögerungen einer kritischen Bestandsaufnahme zu unterziehen und widerspruchsfrei zu bestimmen,
  2. bei der aktuellen Evaluation des Eisenbahnregulierungsgesetzes dessen Wirksamkeit zu untersuchen und auf dieser Grundlage Vorschläge zu entwickeln, wie die Position der BNetzA so gestärkt wird, dass der Infrastrukturzugang und der Wettbewerb auf der Schiene verbessert werden,
  3. über die Bundesvertreterinnen und -vertreter in den Aufsichtsräten der DB AG und ihrer Tochterunternehmen auf das Unterlassen wettbewerbswidriger Handlungen hinzuwirken und dies zu überwachen,
  4. kurzfristig wirtschaftliche Maßnahmen umzusetzen, die eine ausreichende Kapazität des Schienennetzes und insbesondere der Abstellanlagen für das angestrebte Verkehrswachstum sicherstellen,
  5. dem Bund eine direkte Einflussnahme auf die Eisenbahninfrastrukturunternehmen zu ermöglichen. So könnte er deren Rechtsform anpassen und seine Einflussrechte bei den Eisenbahninfrastrukturunternehmen stärken, um ein transparentes, wettbewerbsneutrales und auch am Gemeinwohlauftrag des Bundes ausgerichtetes Handeln umzusetzen.
  6. durch Erfolgskontrollen der Bundesregierung regelmäßig zu überwachen, inwieweit ein transparenter, diskriminierungsfreier Infrastrukturzugang erreicht und die DB AG diesem Wettbewerbsanspruch des Bundes gerecht wird. Der Bundesrechnungshof empfiehlt der Bundesregierung, rund drei Jahre nach der aktuellen Evaluation des Eisenbahnregulierungsgesetzes und dessen Weiterentwicklung die Fortschritte erneut zu untersuchen. Falls die Analyse dann – etwa im Jahr 2023 – ergeben sollte, dass die bis dahin umgesetzten Maßnahmen keinen hinreichenden Erfolg bewirkt haben, sollte der Bund weitere Optionen prüfen (Tz. 5.1 bis 5.6).


0.7
Die Bundesregierung hat zum Entwurf des vorliegenden Berichts Stellung genommen. Der Bundesrechnungshof hatte ihr anheimgestellt, zuvor die DB AG als betroffene Dritte nach eigenem Ermessen zu beteiligen. Während die vom Bundesrechnungshof aufgezeigten Sachverhalte im Wesentlichen bestätigt wurden, hat die Bundesregierung diese vielfach anders bewertet. Sie hat wiederholt, dass das Eisenbahnregulierungsgesetz einen diskriminierungsfreien Netzzugang gewähre; aus Sicht des BMVI funktioniere die Marktregulierung. Neben den Bundesvertreterinnen und -vertretern in den Aufsichtsräten der DB AG und der Tochterunternehmen sei auch das BMVI als Beteiligungsführer dem Wohl des Unternehmens verpflichtet. Dies betreffe auch die Wettbewerbsstrategie der DB AG. Außer der derzeitigen Evaluation des Eisenbahnregulierungsgesetzes hat die Bundesregierung keine Aktivitäten erkennen lassen, den Infrastrukturzugang und die Wettbewerbssituation insbesondere im Schienenpersonenfernverkehr verbessern zu wollen. Über die mögliche Fortentwicklung von Zielen und Strukturen der DB AG werde im politischen Meinungsbildungsprozess zu entscheiden sein (Tz. 6).

0.8
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes bestätigt die Stellungnahme die mangelhafte Bereitschaft des BMVI, die noch bestehenden Schwachstellen beim Infrastrukturzugang und Wettbewerb auszuräumen. Mit Blick auf das hervorgehobene Wohl des Unternehmens DB AG wird deutlich, dass das BMVI den Wettbewerbsanspruch des Bundes nur eingeschränkt vertritt. Stärkere Impulse für mehr Wettbewerb im Schienenverkehr könnten sich zum Nachteil der Eisenbahnverkehrsunternehmen der DB AG auswirken und sind insoweit in der aktuellen Struktur vom BMVI nicht zu erwarten. Der Bundesrechnungshof bekräftigt deshalb den bereits identifizierten Handlungsbedarf. Er empfiehlt darüber hinaus für den weiteren politischen Meinungsbildungsprozess darauf hinzuwirken, dass die Interessenkollision des Bundes, die aus seiner Doppelrolle als Marktregulierer und als Marktteilnehmer resultiert, aufgelöst wird. Der Bund sollte sich im Eisenbahnwesen auf die Tätigkeiten konzentrieren, die widerspruchsfrei ausgeübt werden können und der grundgesetzlichen Gewährleistungsverantwortung des Bundes im Eisenbahnwesen dienen. Von einem verbesserten Wettbewerb kann der Bund auch in möglichen Ausnahmesituationen profitieren. Das bei Pandemien, Versorgungsengpässen o. ä. erforderliche Grundangebot an schienengebundener Mobilität kann der Bund umso besser sicherstellen, je mehr Eisenbahnverkehrsunternehmen dafür zur Verfügung stehen (Tz. 7).

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