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Verwendung restlicher Hochschulpaktmittel und Bedingungen des Zukunftsvertrags "Studium und Lehre stärken"

21.09.2020

0 Zusammenfassung

0.1
Langfassung des BerichtesDer Hochschulpakt (HSP) ist das größte gemeinsame Bund-Länder-Programm auf der Grundlage des Artikel 91b Absatz 1 Grundgesetz. Er wird gleichgesetzt mit dem „Programm zur Aufnahme zusätzlicher Studienanfänger“. Für die Jahre 2007 bis 2020 und zur Ausfinanzierung bis zum Jahr 2023 haben der Bund 20,2 Mrd. Euro und die Länder ca. 18,3 Mrd. Euro zugesagt. Mit den Mitteln sollte vor allem zusätzliches Personal an den Hochschulen eingestellt werden. Neben den HSP wird ab dem Jahr 2021 der unbefristete „Zukunftsvertrag Studium und Lehre stärken“ (ZSL) treten.

Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) beschloss am 12. Februar 2020, dass die Bundesregierung ihn künftig zu den Haushaltsberatungen über die im Vorjahr noch nicht verausgabten HSP Bundes- und Landesmittel informieren soll. Zugleich bat er den Bundesrechnungshof, die Umsetzung des HSP sowie den Übergang zum ZSL weiter zu verfolgen.

Der vorliegende Bericht des Bundesrechnungshofes schließt an seinen letzten Bericht aus dem Jahr 2019 an. Er hat hierfür den aktuell vorliegenden Umsetzungsbericht von Bund und Ländern für das Jahr 2017 (GWK Bericht) ausgewertet und weitere Erhebungen, auch in den Ländern und zu einzelnen Hochschulen durchgeführt. Die Hinweise des Ministeriums für Kultur und Wissenschaft (MKW) des Landes Nordrhein-Westfalens zum Sachverhalt und die Stellungnahme des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) hat er hierbei berücksichtigt. (Tz. 1)

0.2
Das Betreuungsverhältnis von Studierenden zu wissenschaftlichem Hochschulpersonal blieb im Jahr 2017 gegenüber dem Vorjahr nahezu unverändert und lag nach wie vor unter dem Wert des Jahres 2005. Die Länderberichte für das Jahr 2017 waren weiterhin unvollständig und intransparent. Entwicklungen, auf die der Bundesrechnungshof bereits hingewiesen hatte, setzten sich im Berichtsjahr fort.

Im GWK Bericht nannten die Länder erstmalig auch Ausgabereste der Hochschulen. Eine einheitliche Definition lag dem nicht zugrunde. Mit den Resten in den Landeshaushalten meldeten sie 3,7 Mrd. Euro. Die Länder erfassten die Reste jedoch nicht vollständig, da sie nicht alle HSP Maßnahmen und die Ausgaben aller Hochschulen einbezogen hatten. Mit den gleichen Einschränkungen meldeten die Länder dem Bundesrechnungshof Ausgabereste aus dem Jahr 2018 in nahezu gleicher Höhe.

Die Auswertung von Jahresabschlüssen der Hochschulen zeigte, dass nicht ausgegebene HSP Mittel in unterschiedliche Bilanzposten und in das Vermögen der Hochschulen eingegangen waren. Einige Hochschulen verfügten über eine außergewöhnlich hohe Liquidität. Teilweise hatten sie noch Mittel aus dem HSP I, der schon im Jahr 2013 auslief. Das Land Nordrhein-Westfalen wies darauf hin, dass für den HSP nicht die Hochschulbilanzen, sondern nur seine eigenen internen Sachstandsberichte ausschlaggebend seien. Nicht ausschließen konnte es, dass die Hochschulen in Folge des HSP aus anderen Mitteln Ausgabereste bilden. (Tzn. 2.1 – 2.2)

0.3
Im GWK Bericht erklärten alle Länder, dass sie die HSP Mittel bis zum Jahr 2023 vollständig ausgeben werden. Einzelne Länder werden allerdings mehr HSP Mittel als erwartet erhalten ohne dies einberechnet zu haben. Die Anpassung zukünftiger Zuweisungen haben Bund und Länder nicht transparent gemacht.

Ein lineares Abschmelzen der im Jahr 2018 gemeldeten Reste von knapp 3,7 Mrd. Euro wäre erst bei jährlichen Zusatzausgaben von mehr als 730 Mio. Euro realistisch.

Die Verwendungsplanungen der Hochschulen umfassten nicht alle HSP Mittel, waren in weiten Teilen unkonkret und wiesen nach dem Jahr 2023 noch Reste aus. Ob die Planungen auch zweckentsprechend sind, prüften die Länder nicht durchgehend. Schon durch den kontinuierlichen Rückgang von Studienanfängerzahlen an einzelnen Hochschulen steht dies in Frage.

Die Verwendungsplanungen für die HSP Mittel enthielten in hohem Umfang Maßnahmen des Hochschulbaus. Dies ist seit dem Jahr 2006 eine reine Länderaufgabe, für die der Bund den Ländern dauerhaft umfangreiche Kompensationsmittel gewährt. Baumaßnahmen, die aus HSP Mitteln finanziert werden, machten einzelne Länder nicht in gleichem Maße transparent wie Maßnahmen, die sie ausschließlich aus eigenen Mitteln finanzierten.

Das BMBF beabsichtigt, die Länder darauf hinzuweisen, dass nicht zweckentsprechend verwendete HSP Mittel zurückzuzahlen sind. Die Länder zweifeln öffentlich an dieser Möglichkeit. Im HSP fehlen entsprechende Regelungen und ein gemeinsames Verständnis der Programmumsetzung. Der Haushaltsausschuss sperrte in einem vergleichbaren Fall mit hohen Ausgaberesten die Zuweisung weiterer Haushaltsmittel. Über die ausstehenden 2,53 Mrd. Euro für den HSP muss er noch entscheiden. (Tz. 2.3 – 2.6)

0.4 
Der Bundesrechnungshof hält die lückenhafte Berichterstattung der Länder und die über Jahre gebildeten Ausgabereste im HSP für nicht hinnehmbar. An einzelnen Hochschulen blieben dadurch ganze Jahrgänge von Studierenden von den HSP Mitteln ausgeschlossen. Dass der Bund nicht zeitgleich mit den Ländern und inhaltlich gleichwertig über die Umsetzung informiert wird, ist nicht nachzuvollziehen. Die Mittelströme im HSP haben eine Intransparenz erreicht, die auch die Länder kaum noch überblicken. Das BMBF duldete, dass sich hierdurch der gemeinsame Programmrahmen auflöste. Die Intransparenz spiegelte sich auch in der Bilanzierung der HSP Mittel bei den Hochschulen wieder, der es an der nötigen Klarheit und Stetigkeit mangelte. Sie gab auch die Zweckbindung der Mittel nicht vollständig wieder.

Die zurückgelegten Mittel der Hochschulen beeinträchtigen die Einheit der Landeshaushalte und erschweren es auch für den Bund, daraus den Finanzbedarf der Hochschulen zu erkennen. Dass einige Länder eine unbegrenzte Rücklagenbildung zuließen, wiederspricht dem Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Der Bundesrechnungshof sieht die Gefahr, dass die Länder nun einen Ausgabendruck aufbauen, indem sie die Hochschulen anhalten, die HSP Mittel bis zum Jahr 2023 restlos auszugeben. Schon bei den gemeldeten Ausgaberesten erscheint dem Bundesrechnungshof eine zweckentsprechende Verwendung bis zum Jahresende 2023 unwahrscheinlich. So sind etwa Maßnahmen des Hochschulbaus geplant, die die Länder nach den Vereinbarungen mit dem Bund alleine tragen sollten und bei denen fraglich ist, ob sie etatreif veranschlagt wurden. Der Bundesrechnungshof hält es für inakzeptabel, wenn Investitionen aus HSP Mitteln nicht mit der gleichen Sorgfalt behandelt werden, wie reine Investitionen des Landes. (Tz. 2.7)

0.5
Das BMBF muss dafür sorgen, dass die Ausgabereste in vollem Umfang transparent werden und sich nicht in den Globalhaushalten der Hochschulen verlieren. Es darf nicht länger dulden, dass Bundes- und Landesmittel innerhalb des HSP unterschiedlich behandelt werden. Die Länder müssen ihre Gegenfinanzierung vollständig und nachvollziehbar leisten. Nur anhand der tatsächlich geleisteten Gesamtausgaben bestimmen sich die Ausgabereste. Sie müssen vollständig und unter Einschluss aller Hochschulen ausgewiesen werden. Zur Verbesserung der Transparenz empfiehlt der Bundesrechnungshof grundsätzlich eine Offenlegung der Jahresabschlüsse der Hochschulen.

Nicht zulassen darf das BMBF, dass der HSP sich durch den Abbau der Ausgabereste in größerem Umfang zu einer gemeinsamen Förderung des Hochschulbaus wandelt. Sämtliche HSP Ausgaben müssen überdies sorgfältig und wirtschaftlich veranschlagt werden. Nicht mehr benötigte Mittel muss das BMBF zurückfordern. Eine Übertragung in den ZSL darf es nicht hinnehmen.

Der Haushaltsausschuss hat die Möglichkeit, die weiteren Zuweisungen mit Auflagen zu versehen. Die Auszahlung von Bundesmitteln könnte davon abhängig gemacht werden, dass ein Nachweis über eine dem Zweck entsprechende Verplanung der Ausgabereste vorliegt.

Darüber hinaus könnte der Haushaltsausschuss sich zeitnah über die Einnahmen und Ausgaben sowie die Bauprojekte und Ausgabereste aus dem Vorjahr informieren lassen. (Tz. 2.8)

0.6
Das BMBF hat die Kritik an der Zielerreichung und Mittelverwendung zurückgewiesen. Das Personal an den Hochschulen sei gegenüber dem Jahr 2005 angestiegen. Die im Jahr 2017 berichteten Maßnahmen erfüllten die Vorgaben der Verwaltungsvereinbarung. Die Prüfung der Mittelverwendung obliege darüber hinaus den Ländern.

Hinsichtlich der Ausgabereste teilt das BMBF die Beurteilung des Bundesrechnungshofes weitestgehend. Eine zweckentsprechende Verwendung bis zum Jahr 2023 halte es jedoch für möglich, da die Zahl der zusätzlichen Studienanfängerinnen und Studienanfänger weiterhin über dem Jahr 2005 liege. Baumaßnahmen könnten nur anteilig angerechnet werden, wenn sie den zusätzlich anfangenden Studierenden zugutekäme.

Eine Mittelsperre hält das BMBF nicht für zielführend. Restmittel wolle es zurückfordern. Hierfür kläre es noch die Rechtsgrundlagen. (Tz. 2.9)

0.7
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Bewertung. Der GWK Bericht zeigte, dass das Personal nicht in gleichem Maße wie die Studienanfängerinnen und Studienanfänger anwuchs und sich das Betreuungsverhältnis verschlechterte. Von der Programmumsetzung muss sich das BMBF auch in einem gemeinsamen Programm selbst überzeugen.

Unabdingbar ist, dass die Länder vollständig über den HSP berichten. Nur so lässt sich auch nachverfolgen, ob sie der Gegenfinanzierung nachkommen. Nicht hinnehmbar ist, dass das länderinterne Berichtswesen zum HSP nicht im Einklang mit den Jahresabschlüssen der Hochschulen steht. Das BMBF muss auf eine einheitliche und transparente Hochschulrechnung hinwirken.

Die Ausgabereste dürfen nicht dazu führen, den HSP stillschweigend zu verlängern, indem die Mittel über das Jahr 2023 hinaus gebunden werden. Im ZSL ist bereits eine Übergangsfinanzierung vorgesehen, die Studienanfängerinnen und Studienanfängern ab dem Jahr 2021 zugutekommen soll. Ebenso darf das BMBF unzulässige Hochschulbaumaßnahmen nicht akzeptieren. Die Berichterstattung hierzu entspricht nicht den Vereinbarungen und muss für eine rechtzeitige Gegensteuerung auch die Planungen wiedergeben.

Ungewiss bleiben die Möglichkeiten des BMBF, Mittel zurückzufordern. Es muss im Sinne des Programmziels darauf bestehen, dass bis Ende 2023 nicht ausgegebene Mittel an den Bund zurückfließen oder dass eine Verrechnung mit seinen künftigen Zuweisungen erfolgt. Um weitere Überzahlungen zu vermeiden spricht sich der Bundesrechnungshof für eine Mittelsperre ab dem Jahr 2021 aus. (Tz. 2.10)

0.8
Im ZSL können die Länder die intransparenten Gegenfinanzierungen des HSP fortführen. Der Bundesrechnungshof sieht die Gefahr, dass Länder vorhandene und bereits zugesagte Mittel nun als ZSL Mittel deklarieren. Wenn sie aber keinen Mittelaufwuchs darstellen, bliebe die Hebelwirkung des ZSL aus. Damit verfehlte er als gemeinsames Programm ein zentrales Ziel.

Der Bundesrechnungshof hält es für einen Fehlanreiz, dass zweckgebundene Investitionsprogramme für den Hochschulbau bei der Ermittlung der Grundfinanzierung unberücksichtigt bleiben. Da Investitionen vom ZSL nicht ausdrücklich ausgenommen sind, ist dies für die Länder ein Anreiz diese Programme abzuschmelzen und in den ZSL zu verlagern. Der ZSL bietet aber ebenso wenig wie der HSP einen zulässigen Rahmen für eine stillschweigende Beteiligung des Bundes am Hochschulbau.

Die Fortführung von alten Verteilmustern, die im HSP zu hohen Ausgaberesten führten und nicht die beabsichtigten Qualitätsverbesserungen brachten, sieht der Bundesrechnungshof kritisch. Er sieht die Gefahr, dass die neuen Parameter des ZSL dadurch nicht die erhoffte Steuerungswirkung entfalten können.

Wie beim HSP hat das BMBF es beim ZSL versäumt, Haftungstatbestände für den Fall zweckwidriger Verwendungen zu formulieren. (Tz. 3.1 – 3.4)

0.9
Das BMBF muss darauf bestehen, dass deutlich wird, aus welchen Haushaltstiteln die Länder die einzelnen ZSL Maßnahmen finanzieren. Es muss sich hier für ein stimmiges Berichtswesen einsetzen. Anrechnungen, die nicht zusätzlich im Sinne des ZSL sind, darf es nicht akzeptieren.

Auch weiterhin hält der Bundesrechnungshof es für notwendig, die Entwicklung der Ausgabereste bei den Ländern und insbesondere an den Hochschulen zu beobachten. Das BMBF sollte ferner darauf hinwirken, dass alle Länder ein Rücklagenmanagement mit den Hochschulen vereinbaren, das die ZSL Mittel vollständig umfasst.

Das BMBF darf das Bundesinteresse beim ZSL nicht aus den Augen verlieren. Bei Fehlentwicklungen muss es den ZSL rechtzeitig nachverhandeln und Haftungstatbestände einbringen.

Der Haushaltsausschuss hat die Möglichkeit, auch für den ZSL einen jährlichen Bericht zur Ausgabenentwicklung aus dem Vorjahr zu fordern. Er könnte das BMBF bitten, in diesem Bericht den Programmfortschritt aus seiner Sicht zu bewerten. (Tz. 3.5)

0.10
Das BMBF hat die Auffassung vertreten, dass die Gegenfinanzierung der Länder im ZSL transparenter werde. Bestätigt hat es, dass die Länder die bisherige Gegenfinanzierung des HSP im ZSL fortführen können. Das BMBF hat es fachlich für sinnvoll gehalten, wenn Länder von der vereinbarten Mittelverteilung abweichen.

Den Ländern sei es im ZSL verboten, Ausgabereste aus Bundesmitteln zu bilden. Den Hochschulen die Bildung von Rücklagen zu verbieten, liege nicht in der Kompetenz des BMBF. Fordere ein Land HSP Mittel von den Hochschulen zurück, müsse es nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz auch die Bundesmittel erstatten.

Den Ländern habe das BMBF kommuniziert, dass der allgemeine Hochschulbau nicht unter die gemeinsame Förderung fällt. Der ZSL zeige hierzu sehr enge Grenzen auf, die die Länder in ihren Verpflichtungserklärungen beachtet hätten.

Bei den Abstimmungen zu den Verpflichtungserklärungen wäre das BMBF in „verfassungskonformer“ Weise beteiligt gewesen. (Tz. 3.6)

0.11
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Bewertung. Das BMBF darf es nicht bei der Fortführung der intransparenten Strukturen des HSP belassen, sondern muss die vereinbarte Transparenz einfordern. Sind die Angaben der Länder nicht zweifelsfrei nachvollziehbar, sind sie zurückzuweisen.

Ein besonderes Augenmerk muss das BMBF auf die länderseitigen Hochschulinvestitionen richten. Maßnahmen des allgemeinen Hochschulbaus darf das BMBF im ZSL nicht akzeptieren. Dies sollte es z. B. bei einer Einführung von Haftungstatbeständen berücksichtigen. Das Verwaltungsverfahrensgesetz ist zu unspezifisch, um Ansprüche durchzusetzen.

Der Bundesrechnungshof hat nicht gefordert, dass das BMBF den Hochschulen die Bildung von Rücklagen verbietet. Er sieht jedoch weiterhin die Gefahr, dass sie übermäßige Ausgabereste bilden. Das BMBF muss dies weiterhin mit hoher Aufmerksamkeit beobachten. Dabei sollte es ferner auf ein Rücklagenmanagement hinwirken, das alle ZSL Mittel umfasst.

Auch wenn es bei den Verpflichtungserklärungen Abstimmungsprozesse gab, muss das BMBF seiner Verantwortung noch stärker gerecht werden, indem es die Finanzierungsbedingungen der Hochschulen selbst beobachtet. (Tz. 3.7)

0.12
Trotz der nun auch dauerhaften Beteiligung an der Grundfinanzierung der Hochschulen hat das BMBF sich nicht näher mit der Frage befasst, ob seine Mittel zur Hochschulfinanzierung notwendig sind und wirtschaftlich eingesetzt werden. Der Bundesrechnungshof sieht die Gefahr, dass die Länder sich aus ihrer Verantwortung ziehen, die Hochschulen auskömmlich zu finanzieren. Das BMBF muss durchsetzen, dass die Finanzmittel der Hochschulen transparenter werden. Es muss im Weiteren der Frage nachgehen, ob die Länder die Hochschulen auskömmlich grundfinanzieren und ihr Liquiditätsmanagement wirtschaftlich ist.

Das BMBF hat eingewandt, dass die dauerhafte Bereitstellung von Bundesmitteln Ausdruck einer politischen Prioritätensetzung sei. Die Höhe der für den ZSL jährlich bereitgestellten Mittel ergebe sich aus der Mittelhöhe des HSP. Das BMBF sehe nicht, dass sich die Länder aus ihrer Finanzierungsverantwortung ziehen. Die Regelungen im ZSL verhinderten Einsparungen der Länder bei der Grundfinanzierung.

Der Bundesrechnungshof stellt die politische Prioritätensetzung für ein Zusammenwirken von Bund und Ländern nicht in Frage. Ob die Bundesmittel für die Hochschulen notwendig sind und wirtschaftlich eingesetzt werden, bleibt jedoch unklar und muss an den haushaltsrechtlichen Regelungen gemessen werden. Um diese Frage zu beantworten müssen die Bundesmittel in einer Gesamtbetrachtung der Hochschulfinanzierung berücksichtigt werden und in den Haushalts- und Wirtschaftsplänen abgebildet werden. Eine schlichte Fortschreibung der Haushaltsansätze aus dem HSP und der Grundfinanzierung der Länder wird dem nicht gerecht. (Tz. 4)

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