06.04.2021  |   bericht

Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts

0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof hat den Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts untersucht. Er hat insbesondere geprüft, inwieweit die Bundesregierung darauf hingewirkt hat, bestehende Wettbewerbshemmnisse auszuräumen und die Regulierung bedarfsgerecht weiterzuentwickeln. Dabei hat der Bundesrechnungshof seine Prüfungserkenntnisse über die Betätigung des Bundes bei der Deutschen Bahn AG (DB AG) berücksichtigt. Er hat im Wesentlichen Folgendes festgestellt:

0.1
Für den Bund bestehen gegenläufige Interessenlagen im Hinblick auf seine Rollen in den deutschen Eisenbahnmärkten. Als Gestalter der Marktordnung hat er einen diskriminierungsfreien Wettbewerb sicherzustellen. Demgegenüber ist er als Eigentümer der DB AG dem Wohl des Unternehmens verpflichtet. Auf Grundlage von Artikel 87e Grundgesetz hat der Bund einen Gewährleistungsauftrag für den Ausbau und den Erhalt des Schienennetzes. In der daraus erwachsenden Rolle als Zuwendungsgeber für die Infrastruktur hat er zudem ein grundsätzliches Interesse an hohen Einnahmen aus dem Betrieb der Schienenwege. Mit dem Gesetzentwurf zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) trägt das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) nichts dazu bei, dieses Spannungsfeld aufzulösen (Tz. 1).

0.2
Im gegenwärtigen Regulierungsrahmen sind alle Kosten, die der DB Netz AG im Zusammenhang mit der Bereitstellung der Schienenwege entstehen, von den Nutzern der Infrastruktur über Trassenentgelte zu finanzieren (Vollkostenansatz). Das ERegG sieht vor, dass diese Kosten eine kapitalmarktübliche Rendite auf das eingesetzte Kapital umfassen dürfen. Dies verschafft der DB Netz AG einen Renditeanspruch (insbesondere auf ihr Eigenkapital), der keineswegs ihr Risiko als bundeseigene Infrastrukturbetreiberin abbildet. Im Zusammenhang mit seinem Klimaprogramm beabsichtigt der Bund, das Eigenkapital der DB Netz AG zu erhöhen. In der Konsequenz wird dies aufgrund der Kapitalkostenregelung im ERegG den Schienenverkehr über steigende Trassenentgelte weiter verteuern. Dies wirkt nicht nur den Absichten des Bundes entgegen, Verkehre auf die Schiene zu verlagern und die Trassenentgelte zu senken. Sondern es läuft auch der Vorgabe des ERegG zuwider, der DB Netz AG Anreize zu setzen, ihre Kosten zu reduzieren. Dessen ungeachtet änderte das BMVI die Kapitalkostenregelung im Gesetzentwurf nicht (Tz. 2).

0.3
Mit dem Deutschlandtakt plant die Bundesregierung, für Deutschland einen integralen Taktfahrplan einzuführen, bei dem die Fahrzeiten aller Schienenverkehre aufeinander abgestimmt sein sollen. Die Bundesregierung misst dem Deutschlandtakt eine zentrale Rolle bei, um ihre Klimaschutzziele zu erreichen. Mit dem Gesetzentwurf führt das BMVI eine Vorschrift ein, auf deren Grundlage Fahrplan- und Kapazitätszuweisungskonzepte mit Blick auf den Deutschlandtakt auf einzelnen Streckenabschnitten erprobt werden können. Wie etwaige Konzepte ausgestaltet werden sollen, konkretisiert das BMVI hingegen nicht. Da die Maßnahmen aber letztlich von der DB Netz AG umgesetzt werden müssen, eröffnet das BMVI der DB AG auf diesem Wege die Möglichkeit, den wettbewerbsneutralen Deutschlandtakt sukzessive in einen reinen „DB AG-Takt“ umzuwandeln.

Gegenwärtige Probleme der Regelungen des ERegG bei überlasteten Schienenwegen löst das BMVI nicht. Entgegen der Empfehlung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen verzichtete das BMVI beispielsweise darauf, die Vorrangkriterien bei Überlastungssituationen zu überarbeiten. Auch der Bundesrechnungshof wies bereits darauf hin, dass die diesbezüglichen Rechtsvorschriften des ERegG der DB AG Diskriminierungspotenziale eröffnen. Ebenso wirkt der Gesetzentwurf nur unzureichend darauf hin, dass die DB Netz AG Engpässe im Schienennetz schneller beseitigt. Zwar muss sie Maßnahmen benennen, wie sie Überlastungssituationen beseitigen kann. Hierzu sieht der Gesetzentwurf vor, dass diese nun auch von den zuständigen Behörden zu prüfen sind und in der Folge veröffentlicht werden müssen. Dennoch soll auch künftig nicht kontrolliert werden, inwieweit die DB Netz AG diese Maßnahmen umsetzt (Tz. 3).

0.4
Das BMVI strich eine zunächst vorgesehene Rechtsvorschrift zu Bußgeldtatbeständen kurzfristig wieder aus dem Gesetzentwurf. Es sah sich wegen terminlicher Schwierigkeiten außer Stande, Anmerkungen des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz zu der geplanten Rechtsvorschrift zu berücksichtigen. Es entfernte die Bußgeldvorschriften vollständig, da es das Gesetzesvorhaben noch innerhalb der aktuellen Wahlperiode des Deutschen Bundestages abschließen möchte. Dadurch büßt der Gesetzentwurf erheblich an Wirksamkeit ein. Es ist nicht nachvollziehbar, dass das BMVI aufgrund zu enger oder falsch eingeschätzter Fristen darauf verzichtet, eine zentrale Erkenntnis aus der Evaluierung des ERegG im Gesetzentwurf umzusetzen (Tz. 4).

0.5
Durch den Arbeitgeberwechsel von Personen, die mit wesentlichen Funktionen in den Eisenbahninfrastruktur- oder den Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) der DB AG betraut sind, können auch Fachwissen und etwaige Geschäftsgeheimnisse die Unternehmensgrenzen überwinden. Das BMVI hat es im Gesetzentwurf unterlassen, für derartige Wechsel Karenzzeiten oder ähnliche konkretisierende Regelungen einzuführen. Es verfestigt damit den Wettbewerbsvorteil der DB AG in den Eisenbahnmärkten (Tz. 5).

0.6
Das BMVI betont, als Beteiligungsführer dem Unternehmenswohl der DB AG verpflichtet zu sein. Als Gesetzgeber für die Regulierung kann es daher nicht wettbewerbsneutral handeln. Zudem haben Bedienstete des BMVI, die für den Gesetzentwurf zuständig sind, ein Aufsichtsratsmandat bei Tochterunternehmen der DB AG inne. Auch sie haben damit die Interessen des jeweiligen Unternehmens und des DB AG-Konzerns zu vertreten. Ungeachtet dessen stellt das BMVI institutionelle Rahmenbedingungen nicht auf den Prüfstand und es nimmt außerhalb des Regulierungsrechts bestehende Wettbewerbshemmnisse hin. Das BMVI lehnt es fortdauernd ab, für diese Problemfelder Lösungsansätze zu entwickeln (Tz. 6).

0.7
Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts bestehen wesentliche materielle Schwachstellen des bisherigen ERegG weiter. Das Vorgehen insbesondere des BMVI weist erhebliche verfahrensmäßige Mängel auf. Der Gesetzentwurf stärkt den Wettbewerb zwischen der bundeseigenen DB AG und den konzernfremden EVU nicht oder nur ungenügend und wird keinen signifikanten Beitrag dazu leisten können, Verkehre auf die Schiene zu verlagern (Tz. 7).

0.8
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die skizzierten Schwachstellen auszuräumen. So sollte das BMVI die Kapitalkostenregelung im ERegG dahingehend anpassen, dass diese der rechtlichen und institutionellen Sonderstellung der DB Netz AG Rechnung trägt. Erforderlich ist auch, die DB Netz AG stärker zu verpflichten, Vorrangkriterien aufzustellen und Engpässe zu beseitigen. Bei Erprobungskonzepten zum Deutschlandtakt ist den Interessen aller EVU Rechnung zu tragen. Ferner muss die Bundesregierung die bereits konkret vorliegenden Bußgeldvorschriften unverzüglich weiterentwickeln und in das ERegG aufnehmen. Für bestimmte Arbeitgeberwechsel sind geeignete Regelungen über Karenzzeiten der Beschäftigten zu entwickeln. Überdies muss das BMVI endlich die Interessenkollisionen auflösen, die aufgrund der verschiedenen Rollen des Bundes in den Eisenbahnmärkten bestehen. Ebenso hat es Doppelfunktionen seiner am Gesetzentwurf mitwirkenden Bediensteten auszuschließen und die daraus resultierenden fortwährenden Zielkonflikte aufzulösen. Das BMVI sollte im Übrigen über das ERegG hinaus Vorschläge entwickeln, wie der Wettbewerb und der Schienenverkehr perspektivisch gestärkt werden können (Tz. 8).

0.9
Das BMVI hat zu einzelnen Punkten des Entwurfs des vorliegenden Berichts Stellung genommen und die Einschätzungen des Bundesrechnungshofes nicht geteilt. Es hat betont, dass das ERegG die europarechtlichen Vorgaben „eins-zu-eins“ umsetze. Aus seiner Sicht leiste die Kapitalkostenregelung einen Beitrag zur Infrastrukturfinanzierung, der andernfalls vom Bund zu tragen sei. Die Trassenentgelte bestimmten sich anhand des tatsächlich zur Bereitstellung der Schienenwege eingesetzten Eigenkapitals. Gegenwärtige Probleme bei den Kapazitätsregelungen beabsichtige das BMVI erst im Zusammenhang mit der regulierungsrechtlichen Umsetzung des Deutschlandtakts zu beheben. Den Verzicht auf Bußgeldtatbestände hat das BMVI bestätigt. Die Regelungen zur Personalmobilität seien ausreichend. Interessenkollisionen für Bedienstete des BMVI, die mit dem Gesetzentwurf befasst sind und Aufsichtsratsmandate bei einzelnen EVU der DB AG wahrnehmen, bestünden nach Auffassung des BMVI nicht. Gleichwohl hat es weiterhin seinen Standpunkt vertreten, dass die entsandten Aufsichtsratsmitglieder auch dem Schutz des Unternehmensvermögens verpflichtet seien, was mitunter auch den Wettbewerb betreffe (Tz. 9).

0.10
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes bestätigt die Stellungnahme des BMVI, dass es die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen fortdauernd an den Interessen des DB AG-Konzerns ausrichtet. Der Hinweis, europarechtliche Vorgaben zur Eisenbahnregulierung „eins-zu-eins“ umsetzen zu wollen, greift zu kurz. Denn die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union haben wesentliche Gestaltungsspielräume, in welchem Umfang ihre nationalen Regulierungsvorschriften den Wettbewerb in den Eisenbahnmärkten und die Attraktivität des Schienenverkehrs forcieren. Im Hinblick auf die Risiken für Interessenkollisionen auf institutioneller und auf individueller Ebene dokumentiert das BMVI sein mangelhaftes Problembewusstsein. Das BMVI ignoriert fortwährend seine Pflicht, Interessenkonflikte in jedem Einzelfall sorgfältig zu prüfen und diese sachgerecht aufzulösen. Das BMVI sollte in dem Gesetzgebungsverfahren darauf verpflichtet werden, die im vorliegenden Bericht ausgesprochenen Handlungsempfehlungen umzusetzen (Tz. 10).

Mehr zum Thema:
BMVIBahn/Schiene