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Organisation, Aufgabenverteilung und Steuerung bei der Stiftung Preußischer Kulturbesitz

13.01.2021

0 Zusammenfassung
Langfassung des BerichtesUnter dem Dach der Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Stiftung) mit Sitz in Berlin sind fünf Einrichtungen vereint: Die Staatlichen Museen zu Berlin mit ihren 15 Sammlungen, die Staatsbibliothek zu Berlin, das Geheime Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz, das Ibero-Amerikanische Institut und das Staatliche Institut für Musikforschung. Die Stiftung untersteht der Rechtsaufsicht der Beauftragten für Kultur und Medien (BKM) (Tz 1).

0.1
Gemäß Koalitionsvertrag vom 14. März 2018 soll die Stiftung „… strukturell an die Anforderungen eines modernen Kulturbetriebs mit internationaler Ausstrahlung auf Grundlage einer Evaluierung durch den Wissenschaftsrat“ angepasst werden. Die BKM sah einen über Jahre angewachsenen Reformstau bei der Stiftung. Sie beauftragte den Wissenschaftsrat im Jahr 2018, die Struktur der Stiftung zu evaluieren. Das Gutachten des Wissenschaftsrates schlägt vor, die Dachstruktur der Stiftung mit Präsidium und gemeinsamer Hauptverwaltung (HV) für die fünf Einrichtungen aufzulösen. Die Staatlichen Museen zu Berlin, die Staatsbibliothek zu Berlin, das Geheime Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz und das Ibero-Amerikanische Institut sollten seiner Auffassung nach jeweils organisatorisch verselbstständigt werden. Der Stiftungsrat hat die Einschätzungen des Wissenschaftsrates zur aktuellen Situation der Stiftung geteilt und den dringenden Reform- und Handlungsbedarf bestätigt. Er beschloss, eine Reformkommission unter Vorsitz der BKM einzusetzen. Darin sind Bund, Länder, Präsident, Vizepräsident und die Vertretung einer SPK-Einrichtung vertreten. Angestrebt sei, eine Roadmap mit Zielen, Varianten und Meilensteinen für den angehenden Reformprozess zu erarbeiten (Tzn. 2.1, 2.2).

0.2
Der Bundesrechnungshof hat untersucht, inwieweit die Stiftung Empfehlungen seiner bisherigen Prüfungen des Jahres 2018 umgesetzt hat. Zusätzlich hat er insbesondere ihre Steuerung und Organisation geprüft. Seine Prüfungserkenntnisse fasst er im vorliegenden Beratungsbericht mit dem Ziel zusammen, den Handlungsbedarf zu verdeutlichen, der aus seiner Sicht bei den anstehenden Überlegungen zur Neuorientierung der Stiftung zu berücksichtigen ist (Tz. 2.3).

0.3
Organe der Stiftung sind der Stiftungsrat als oberstes Beschlussorgan, der Präsident und der Beirat. Daneben hat die Stiftung zahlreiche weitere Gremien und Entscheidungsstrukturen. Auch die Einrichtungen der Stiftung besitzen interne Regelungsstrukturen, die häufig aus der Tradition der Einrichtungen entstanden sind. Der Bundesrechnungshof hat der Stiftung empfohlen, in dem nun anstehenden Reformprozess auch dies zu bewerten und gegebenenfalls anzupassen.


Die BKM hat dargelegt, es sei gemeinsames Ziel der Reformkommission, insbesondere auch Zuständigkeitsfragen und Verantwortlichkeiten zukünftig transparenter, flacher und klarer zu regeln. Die BKM werde die Strukturreform der Stiftung innerhalb der Reformkommission und im politischen Bereich vorantreiben.

Der Bundesrechnungshof bewertet die dargelegte Zielsetzung der Stiftung und der Reformkommission positiv. Angesichts der vom Wissenschaftsrat vorgeschlagenen Zerschlagung der Dachstruktur der Stiftung sollte diese Zielsetzung in dem aktuellen Diskussionsprozess nicht untergehen, sondern konsequent umgesetzt werden (Tz. 3.1).

0.4
Die Stiftung hat eine heterogene Organisationsstruktur. Sie nimmt Aufgaben teils zentral in der HV wahr. Andere Aufgaben sind dezentral bei den Einrichtungen angesiedelt. Wieder andere werden sowohl in den Einrichtungen als auch in der HV wahrgenommen. Weitere Aufgaben sind Einrichtungen nach dem Prinzip „Einer für alle“ zugeordnet. Um ihre Organisationsstruktur zu verbessern, hat die Stiftung zahlreiche Projekte angestoßen. Ein klares, strukturiertes und auf einer systematischen Analyse fußendes Organisationskonzept hat sie noch nicht entwickelt. Nach den Prüfungsergebnissen des Bundesrechnungshofes hatte sie ihre Bemühungen zur Einrichtung effizienter übergreifender Strukturen nicht konsequent umgesetzt. Sie werden teils durch Kompromiss- oder Mischlösungen überlagert. Andere scheiterten an überkommenen und teilweise unklaren internen Regelungen. Der Bundesrechnungshof hat es für erforderlich gehalten, dass die Stiftung klar und transparent definiert, in welchen Bereichen eine effizienzorientierte zentrale Aufgabenwahrnehmung möglich und sinnvoll ist.

Die BKM hat die Auffassung vertreten, aufgrund der Analyse des Wissenschaftsrates bedürfe es keiner weiteren stiftungsinternen Analyse. Der jetzt begonnene Reformprozess auf Basis des Gutachtens werde auch Aufgabenkritik und strategische Schwerpunktsetzung umfassen.

Zudem würden im Zuge der Reform der Stiftung Querschnittsaufgaben wie die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit daraufhin untersucht, ob und wie diese effizienter (zentral oder dezentral) gestaltet werden können.

Die Stiftung habe parallel zur Reformkommission eine stiftungsinterne Arbeitsgruppe „Strategiekommission“ eingerichtet, in der innerhalb des Reformprozesses mögliche Verbesserungen und sinnvolle Verschlankungen von Arbeitsprozessen benannt werden sollen, um zeitnah Veränderungen vornehmen zu können. Die Reformkommission habe sich zum Ziel gesetzt, im Sommer nächsten Jahres erste Richtungsentscheidungen zu empfehlen, die dem Stiftungsrat vorgelegt werden sollen.

Der Bundesrechnungshof geht nicht davon aus, dass auf der Basis des vom Wissenschaftsrat vorgeschlagenen Organisationsmodells bei der Aufgabenkritik alle Synergieeffekte identifiziert werden können, da es diesem an einer gemeinsamen Dachstruktur mangelt. Er empfiehlt, sich nicht zu lange im Diskussionsprozess in verschiedenen Reformgremien aufzuhalten. Dies bindet erhebliche Kapazitäten. Vielmehr sollten nunmehr bereits erkannte und angegangene Reformschritte konsequent umgesetzt und die entscheidenden Organisationseinheiten mit entsprechenden Ressourcen ausgestattet werden (Tz. 3.2).

0.5
Gerade in einer Großorganisation wie der Stiftung ist es von zentraler Bedeutung, interne Kontrollsysteme zu nutzen. Die Stiftung hatte dies erst in Ansätzen erkannt und umgesetzt. So verfügte sie nicht über ein alle Einrichtungen umfassendes systematisches Qualitätsmanagementsystem. Auch ein Controlling war noch in der Planungsphase. Die Interne Revision kann ihre Unterstützungsfunktion für die Leitung nur effektiv wahrnehmen, wenn sie keine sachfremden Aufträge zu erfüllen hat und personelle Ressourcen gegeben sind. Das Konzept zur Korruptionsprävention war erstellt, aber noch nicht wirksam eingeführt. Die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten in der Anlagerichtlinie waren überwiegend allgemein und unbestimmt beschrieben. Dies erschwerte es, die darin niedergelegten Kontroll-, Steuerungs- und Berichtspflichten in die Praxis umzusetzen. Der Bundesrechnungshof hat der Stiftung empfohlen, die anstehenden Reformüberlegungen auch dazu zu nutzen, ihre internen Kontrollsysteme zu stärken. Erst damit kann sie rechtzeitig Potenziale für wirksameres und wirtschaftliches Handeln erkennen.
Zu den Maßnahmen zur Korruptionsprävention der Stiftung hat die BKM mitgeteilt, dass eine Arbeitsgruppe Korruptionsprävention das Ziel habe, ein entsprechend umfassendes Konzept zu erstellen. Dieses solle Leitlinie und Handreichung zu sämtlichen Inhalten und Maßnahmen einer wirksamen und nachhaltigen Korruptionsprävention sowie zum Umgang mit Korruptionsanzeichen und Korruptionsvorfällen in der Stiftung sein. Zur Verwaltung des Sondervermögens habe die Stiftung eine Anlagerichtlinie erarbeitet. Diese sei mit der BKM und dem Bundesministerium der Finanzen abgestimmt und zum 1. Januar 2020 in Kraft getreten und werde seitdem konzeptionell fortgeschrieben.

Die Maßnahmen der Stiftung zur Korruptionsprävention und zur Anlagenrichtlinie bewertet der Bundesrechnungshof positiv. Er erwartet, dass das Konzept zur Korruptionsprävention nunmehr zeitnah erarbeitet wird (Tz. 3.3).

0.6
Die Stiftung beschreibt die Raumsituation an den verschiedenen Standorten der HV als unzureichend. Der Bundesrechnungshof hat ihr empfohlen, bei den anstehenden Reformbestrebungen konkret zu ermitteln, mit welchem Personalbedarf sie mittelfristig für die HV rechnen kann. Bei der anschließenden Liegenschaftssuche sollte sie anstreben, kleinere Standorte aufzugeben und Personal möglichst in einem Objekt zusammenzuführen (Tz. 4).

0.7
Von wesentlicher Bedeutung für das Gelingen der geplanten Reformvorhaben ist eine weiterhin aktive und wirksame Fachaufsicht. Die Mehrfachfunktion des rechtsaufsichtführenden Referats der BKM – Referentenkommission Stiftungsrat, Rechtsaufsicht, Zuweisungsgeber – kann zu Kollisionen zwischen den Interessen der Stiftung und der Aufsicht führen. Der Bundesrechnungshof hat der BKM eine unbeeinflusste, am Bundesinteresse ausgerichtete Entscheidungspraxis empfohlen.

Die BKM hat das rechtsaufsichtführende Referat personell gestärkt. Durch konkrete Vorgaben zur Gremienarbeit und durch Abschichtung der Zuwendungsbewilligungen auf nachgeordnete Bereiche der Bundesverwaltung will sie Interessenkollisionen reduzieren.

Der Bundesrechnungshof erkennt die Maßnahmen der BKM an und erwartet, dass sie diese konsequent umsetzt (Tz. 5).

0.8
Die Stiftung wird gemeinsam vom Bund und den Ländern finanziert. Der Bund übernimmt 75 % des öffentlich getragenen Teils des Betriebshaushalts. Im Jahr 2003 entließ er das Land Berlin aus seinen Verpflichtungen zur Mitfinanzierung der Bauinvestitionen der Stiftung und finanziert diese seither allein. Im Jahr 2020 beläuft sich das Gesamtbudget der Stiftung auf 336 Mio. Euro. Davon zahlt der Bund 146 Mio. Euro für den Betriebshaushalt und 116 Mio. Euro für den Bauhaushalt. Für den Bundesrechnungshof ist das Spannungsverhältnis zwischen dem Errichtungsgesetz in Verbindung mit der Satzung der Stiftung und den sich aus den Finanzierungsabkommen ergebenden abweichenden Finanzierungsregelungen nicht dauerhaft akzeptabel. Die BKM hat mitgeteilt, die Reformkommission werde die Empfehlungen des Wissenschaftsrates erörtern. Sie selbst werde die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aufgreifen und sich in der Reformkommission für eine stringente Neuregelung der Finanzierung der Stiftung einsetzen.

Die vom Wissenschaftsrat ausgesprochenen Empfehlungen würden voraussichtlich zu Mehrbelastungen des Bundes führen. Der Bundesrechnungshof erwartet, dass die BKM in der weiteren Diskussion der Finanzierungsregelungen die wirtschaftlichen Interessen des Bundes vertritt (Tz. 6).

0.9
Wie auch der Wissenschaftsrat hat der Bundesrechnungshof strukturelle Defizite und eine zu wenig effizienzorientierte Ressourcenverteilung in der Stiftung festgestellt. In seinen Augen hemmt ein fortdauerndes Spannungsfeld zwischen zentralen und dezentralen Strukturen das Tempo und die Wirksamkeit der Reformschritte in der Stiftung. Auch das Festhalten an überkommenen, teilweise überholten und unklaren Regelungen erschwert Veränderungen. Allerdings ist der Bundesrechnungshof mit seinen Empfehlungen trotz ähnlicher Feststellungen zu einem anderen Fazit als der Wissenschaftsrat gelangt. Bei der von ihm vorgeschlagenen Auflösung der gemeinsamen Dachstruktur der Einrichtungen der Stiftung müssten diese ihre Steuerungs- und Verwaltungsaufgaben selbst wahrnehmen. Um die erforderliche Professionalität der Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen, müssten sie dann einen eigenen und hinreichend mit Personal- und Sachmitteln ausgestatteten Verwaltungsapparat aufbauen. Der Bundesrechnungshof ist der Auffassung, dass dies zu einem erheblichen Mehraufwand und zu Mehrausgaben bei allen Beteiligten führen würde. Auch würde die zusätzliche Belastung mit Verwaltungsaufgaben es den Einrichtungen erschweren, sich auf ihre Kernaufgaben zu konzentrieren. In Fragen der Verwaltung und der Wahrnehmung übergreifender Steuerungsaufgaben sollten daher grundsätzlich zentrale Strukturen angestrebt werden. So lassen sich die Professionalität der Aufgabenwahrnehmung sicherstellen und die damit verbundenen Synergieeffekte ausschöpfen. Er hat daher der Stiftung empfohlen, die Arbeit der Reformkommission insbesondere wie folgt zu unterstützen:

  • Sie strebt in Fragen der Verwaltung und Wahrnehmung übergreifender Steuerungsaufgaben grundsätzlich zentrale Strukturen an.
  • Sie legt aufgrund einer systematischen Analyse fest, auf welcher Ebene welche Aufgaben wahrgenommen werden. Auf dieser Grundlage ermittelt sie den Personalbedarf nach sachlichen Notwendigkeiten und Effizienzgesichtspunkten.
  • Sie setzt die erforderlichen Reformentscheidungen konsequent, zielgerichtet und nachvollziehbar um.
  • Sie ordnet die Verantwortung für die weitere organisatorische Entwicklung klar zu und lässt sie auf der Grundlage professionalisierter Instrumente wahrnehmen.


Zudem hat er der BKM empfohlen, diesen Prozess durch eine aktive und klar am Bundesinteresse ausgerichtete Wahrnehmung ihrer Aufsichtsverantwortung zu unterstützen.

Nach Angaben der BKM werde die Reformkommission die Ergebnisse und Empfehlungen des Wissenschaftsrates kritisch und konstruktiv bewerten und anschließend eine Roadmap mit Zielen und Meilensteinen vorlegen. Sie habe sich zum Ziel gesetzt, Mitte nächsten Jahres dem Stiftungsrat Vorschläge für eine Richtungsentscheidung zur Zukunft der Stiftung zu unterbreiten. Bei diesem Prozess und den Abwägungen würden die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes einbezogen.

Der Bundesrechnungshof bekräftigt seine abweichende Auffassung zu den organisatorischen und finanziellen Empfehlungen des Wissenschaftsrates. Er wird den weiteren Reformprozess daher aufmerksam begleiten (Tz. 7).

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