11.03.2021  |   bericht

Pauschale Leistungen der Krankenkassen für das Pflegestellen-Förderprogramm Altenpflege

0 Zusammenfassung
Seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung des Pflegepersonals (Pflegepersonal-Stärkungsgesetz – PpSG) zum 1. Januar 2019 erhalten vollstationäre Einrichtungen und Einrichtungen der Kurzzeitpflege (Pflegeheime) auf Antrag einen Vergütungszuschlag (PpSG-Vergütungszuschlag), wenn sie zusätzliches Pflegepersonal einstellen (Pflegestellen-Förderprogramm Altenpflege). Mit insgesamt 13 000 zusätzlichen Stellen wollte der Gesetzgeber die Pflege und Betreuung Pflegebedürftiger weiter verbessern und das Pflegepersonal entlasten. Die Krankenkassen der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) sind gesetzlich verpflichtet, zur pauschalen Abgeltung der PpSG-Vergütungszuschläge jährlich 640 Mio. Euro an den Ausgleichsfonds der sozialen Pflegeversicherung (Ausgleichsfonds) zu zahlen. Die privaten Versicherungsunternehmen, die die private Pflege-Pflichtversicherung (PPV) durchführen, beteiligen sich jährlich mit weiteren 44 Mio. Euro. Am 30. September 2020 betrugen die Ausgabereste mehr als 1 Mrd. Euro. Anlässlich dieser hohen Ausgabereste hat der Bundesrechnungshof die pauschalen Leistungen der GKV für die PpSG-Vergütungszuschläge geprüft und dabei im Wesentlichen Folgendes festgestellt:

0.1
Bundesweit erhielten im Jahr 2019 insgesamt 913 237 Personen in Pflegeheimen Leistungen der Pflegeversicherung (PV). Im Jahresdurchschnitt 2019 waren bei der Bundesagentur für Arbeit (BA) rund 23 500 offene Stellen in der Altenpflege gemeldet. An Altenpflegefachkräften bestand in nahezu allen Bundesländern ein zunehmender Mangel (Tz. 2.2).

0.2
Das Antragsverfahren für die PpSG-Vergütungszuschläge regelt der Spitzenverband Bund der Pflegekassen (GKV-Spitzenverband) mit Zustimmung des Bundesministeriums für Gesundheit (BMG) in den Vergütungszuschlags-Festlegungen. Das BMG und der GKV-Spitzenverband haben diese mehrfach mit dem Ziel überarbeitet, das Antragsverfahren aufwandsärmer zu gestalten und die Anspruchsvoraussetzungen weiter zu fassen. Sie wollten damit erreichen, dass die Pflegeheime mehr Anträge auf den PpSG-Vergütungszuschlag stellen und zusätzliches Personal einstellen. Dennoch blieb die Anzahl zusätzlicher Pflegekräfte weit hinter den Erwartungen des Gesetzgebers zurück.
Zuletzt war sie rückläufig. Zum 30. September 2020 war nicht einmal ein Fünftel der angestrebten 13 000 Stellen geschaffen (Tzn. 3, 4).

0.3
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass das Ziel des Gesetzgebers, mit dem PpSG-Vergütungszuschlag die Situation in der Altenpflege nennenswert zu verbessern, bislang verfehlt wurde. Der GKV dürfen nicht langfristig erhebliche Beitragsmittel entzogen werden, ohne dass Pflegebedürftige in Pflegeheimen tatsächlich von einem Mehr an Pflege profitieren. Der Bundesrechnungshof hat eine Perspektive für den Abbau der Ausgabereste vermisst. Er hat die Gefahr gesehen, dass diese entgegen ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung auch für andere Leistungen der PV ausgegeben werden könnten. Dies widerspräche der Intention des Gesetzgebers, für Pflege und Krankenversorgung unterschiedliche Sozialversicherungsträger und damit klar abgegrenzte Finanzierungszuständigkeiten zu schaffen. Die Leistungen der GKV und der PPV für die PpSG-Vergütungszuschläge haben einen Ausnahmecharakter und knüpfen an enge Voraussetzungen an. An die zeitnahe, zweckentsprechende Verwendung dieser Mittel durch die PV sind deshalb strenge Anforderungen zu stellen (Tz. 5).

0.4
Der Bundesrechnungshof hat dem BMG empfohlen, die Regelungen zum PpSG-Vergütungszuschlag umfassend zu evaluieren und den Gründen für die mangelnde Inanspruchnahme des Pflegestellen-Förderprogramms Altenpflege weiter nachzugehen, um der angespannten Lage im Pflegebereich besser begegnen zu können. Die Möglichkeiten arbeitsmarktpolitischer Förderung und eines erleichterten Zugangs von geeigneten Fachkräften aus anderen Staaten sollten hierbei in Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales und der BA ausgeschöpft werden. Zudem sollte das BMG die Höhe der Pauschalleistungen für die PpSG-Vergütungszuschläge hinterfragen und geeignete Maßnahmen ergreifen, um die Ausgabereste kurzfristig abzubauen und ihre Höhe quartalsweise auszuweisen (Tz. 6).

0.5
Das BMG hat in seiner Stellungnahme auf die Öffnung des Pflegestellen-Förderprogramms Altenpflege für weitere Gesundheits- und Sozialberufe sowie auf flankierende Maßnahmen der Konzertierten Aktion Pflege zur Beseitigung des Fachkräftemangels in der Pflege verwiesen. Nach dem Abklingen der Corona-Pandemie sei sowohl mit einem Aufwuchs an zusätzlichen Pflegekräften als auch mit deutlichen Lohnsteigerungen für dieses Personal zu rechnen. Die zweckentsprechende Verwendung der Pauschalleistungen für das Pflegestellen-Förderprogramm Altenpflege sei deshalb nicht gefährdet (Tz. 7).

0.6
Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das BMG die Inanspruchnahme des Pflegestellen-Förderprogramms Altenpflege weiter steigern will. Diese war zuletzt allerdings spürbar rückläufig. Das BMG verfügt nach wie vor über keine verlässliche Perspektive für den kurzfristigen Abbau der Ausgabereste. Der Bundesrechnungshof hält es für sachgerecht, die Ausgabereste anteilig an die gesetzlichen Krankenkassen auszukehren. Hilfsweise könnte die Erhebung der Pauschalleistung durch den GKV-Spitzenverband solange ausgesetzt werden, bis die Reste auf einen angemessenen Sockelbetrag abgeschmolzen sind, der zur Abfederung etwaiger Lohnsteigerungen tatsächlich benötigt wird. Künftig sollten die Pauschalleistungen für die PpSG-Vergütungszuschläge möglichst flexibel und am tatsächlichen Bewilligungsvolumen ausgerichtet werden. Die dazu notwendigen Rechtsänderungen sollte das BMG initiieren (Tz. 8).