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2006 Bericht - Fachaufsicht der Bundesministerien über ihre nachgeordneten Geschäftsbereiche

28.11.2006

0 Zusammenfassung
Die Fachaufsicht der Bundesministerien bezieht sich auf die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung ihrer nachgeordneten Verwaltungseinheiten. Die Bundesministerien sind befugt und verpflichtet, diese Aufgabenerfüllung zu beobachten, zu prüfen und ggf. zu berichtigen oder sonst steuernd einzugreifen.

Mängel in der Aufgabenwahrnehmung der Bundesverwaltung führen immer wieder zu erheblichen unnötigen Ausgaben und Risiken für den Bund in nicht bezifferbarer Größe. Der Bundesrechnungshof hat in der Vergangenheit wiederholt festgestellt, dass diese Mängel durch eine angemessene Fachaufsicht des zuständigen Bundesministeriums – zumindest teilweise – hätten verhindert werden können. In seinen jährlichen Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung hat er wiederholt solche Fälle dargestellt.

Selbst nachdem der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages die Bundesministerien aufgefordert hatte, ihre Fachaufsicht zu verbessern, haben nachfolgende Prüfungen des Bundesrechnungshofes ergeben, dass Defizite zum Teil fortbestanden.

Dies veranlasste den Bundesrechnungshof, querschnittlich näher zu untersuchen, wie die Fachaufsicht der Bundesministerien organisiert ist und wie sie durch organisatorische Maßnahmen verbessert werden kann.

Seit Jahren immer wieder festzustellende Mängel bei der Aufsichtsführung sowie aktuelle Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes zur Organisation der Fachaufsicht betreffen unterschiedlich stark ausgeprägt alle Zweige der Bundesverwaltung. Der Bundesrechnungshof hat Zweifel, dass alle Bundesministerien ihrer fachaufsichtlichen Verantwortung ausreichend gerecht werden. Durch die bestehenden Defizite wird auch die parlamentarische Kontrolle der Bundesverwaltung beeinträchtigt.

Wesentliche Probleme der derzeitigen Fachaufsicht der Bundesministerien sind:

  • Die zu beaufsichtigenden Aufgaben sind überwiegend nicht konkret beschrieben oder zumindest nicht dokumentiert (Tz. 4.1).
  • Organisatorische Regelungen bei fachaufsichtlicher Zuständigkeit mehrerer Bundesministerien für dieselbe Behörde/Einrichtung sind häufig veraltet oder fehlen (Tzn. 4.1 und 4.2).
  • Der Aufsichtsführung der Bundesministerien sind überwiegend keine ressortweiten und dokumentierten Ziele übergeordnet (Tz. 4.3).
  • Die Risiken, die in einer möglichen Schlecht- oder Nichterfüllung der Aufgaben liegen, werden im Allgemeinen nicht systematisch betrachtet. Daher können Intensität und Umfang der erforderlichen Beaufsichtigung überwiegend nicht bestimmt werden (Tz. 4.4).
  • Der Personalbedarf für die Fachaufsicht wird häufig nicht oder nicht nach anerkannten Methoden ermittelt. Der Umfang des für Fachaufsichtsaufgaben eingesetzten Personals kann – u. a. wegen deren unklarer Abgrenzung zu anderen Aufgaben – nur selten beziffert werden. In einigen Bundesministerien wird allerdings beklagt, dass für eine ausreichende Fachaufsicht zu wenig Personal verfügbar sei. Was eine ausreichende Fachaufsicht dabei umfasst, bleibt unklar (Tz. 4.5).
  • Für die Geschäftsprozesse der Fachaufsicht bestehen in der Bundesverwaltung weder ein übergreifendes Verständnis noch übergreifende Regelungen. Selbst innerhalb der Ressorts existieren kaum Regelungen zur Fachaufsicht. So werden Umfang und Verfahrensweise der Fachaufsicht häufig von einzelnen handelnden Bediensteten entschieden, ohne dass die Maßstäbe dafür dokumentiert und allgemein zugänglich sind (Tz. 4.6).
  • Für den im Rahmen der Fachaufsicht regelmäßig durchzuführenden Soll-/Istvergleich stand nur selten ein hinreichend differenziert beschriebener Sollzustand zur Verfügung (Tz. 4.7).
  • Trotz umfangreicher Besprechungen und Berichtspflichten fehlten den Bundesministerien häufig wesentliche Informationen über den Ist-Zustand der Aufgabenerfüllung (Tz. 4.8).
  • In vielen Fällen stellten Bundesministerien zwar Mängel in der Aufgabenwahrnehmung fest, unternahmen aber keine oder nicht die geeigneten Schritte, um diese Mängel abzustellen (Tz. 4.9).
  • Der Erfolg fachaufsichtlicher Einwirkungsmaßnahmen wurde regelmäßig nicht geprüft (Tz. 4.10).


Eine erfolgreiche Fachaufsicht erfordert eine mehrstufige Vorgehensweise mit zusammengefasst folgenden Schritten:

  • Erfassen der Beaufsichtigungsgegenstände und des sachlichen Umfangs der jeweiligen Aufsicht (Orientierung)
  • Ausrichten der Fachaufsicht unter Berücksichtigung von Schwerpunkten und möglichen Einschränkungen der Aufsicht sowie strukturellen Merkmalen des Geschäftsbereiches (ressortbezogene Beschreibung der Kernaufgabe Fachaufsicht)
  • Aufgabenbezogenes und zielorientiertes Gestalten der Aufsichtsprozesse und -funktionen unter Berücksichtigung der in den nachgeordneten Behörden/Einrichtungen vorhandenen Selbststeuerungsinstrumente, deren Funktionsfähigkeit, Reichweite und Wirkungen
  • Ermitteln und Bereitstellen des für die Fachaufsicht notwendigen und angemessenen Personals
  • Laufende Aufsichtsführung unter Einsatz geeigneter Instrumente
  • Sicherstellen der Wirksamkeit und Nachhaltigkeit von Aufsichtsmaßnahmen
  • Bedarfsorientiertes Anpassen der Aufsichtsstrukturen, -prozesse, -funktionen und des Instrumenteneinsatzes

Zu Leitlinien, an denen die Gestaltung der Fachaufsicht ausgerichtet werden könnte, hatte es in der Bundesverwaltung bislang keine Initiative gegeben. Die Bundesministerien äußerten häufig Bedarf an allgemeinen Handlungsempfehlungen zu organisatorischen Fragen der Fachaufsicht.

Der Bundesrechnungshof hat konkrete Vorschläge zur Organisation der Aufsichtsführung entwickelt. Diese hat er dem Bundesministerium des Innern zur Verfügung gestellt und empfohlen, auf dieser Grundlage unter Beteiligung der Bundesministerien einen Leitfaden für die Bundesverwaltung zu erarbeiten.

In der innerhalb der Bundesregierung abgestimmten Stellungnahme hat das Bundesministerium des Innern erste Maßnahmen angekündigt. Diese könnten aus Sicht des Bundesrechnungshofes einen Rahmen für die Verbesserung der Fachaufsicht schaffen.

Das Bundesministerium des Innern hat erklärt, dass die Ressorts bereits die für die Aufgabenerledigung notwendigen Voraussetzungen schaffen würden, um die Fachaufsichtsaufgaben effizient, sach- und fachgerecht wahrzunehmen. Die im vorliegenden Bericht geschilderten Prüfungserfahrungen des Bundesrechnungshofes, denen das Bundesministerium des Innern im Wesentlichen nicht widersprochen hat, bestätigen dies allerdings nicht.

Wegen der großen Bedeutung der Fachaufsicht insbesondere für die parlamentarische Kontrolle der Bundesverwaltung hält der Bundesrechnungshof weiterhin konkrete Maßnahmen aller Bundesministerien zur Verbesserung der Fachaufsicht für erforderlich. Er wird die Aktivitäten der Bundesministerien weiterhin prüfend begleiten.

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