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2009 Bericht - Organisatorische Maßnahmen zur Umsetzung und Begleitung von Strukturveränderungen in der unmittelbaren Bundesverwaltung

13.02.2009

0 Zusammenfassung
0.1
Zusammenfassung Der Bundesrechnungshof hat die Umsetzung und Begleitung von Strukturveränderungen in der unmittelbaren Bundesverwaltung querschnittlich untersucht. Er hat Bundesministerien mit einem Erhebungsbogen schriftlich befragt. Die aus der Auswertung der Antworten abgeleiteten übergreifenden Erkenntnisse zeigen einen grundlegenden Handlungsbedarf auf (Tzn. 1 und 2):

0.2
Für einen Veränderungsprozess sind Ziele notwendig, die einem identifizierten Veränderungsbedarf entsprechen müssen. Ein konkreter Veränderungsbedarf wurde in den meisten ausgewerteten Veränderungsprozessen nicht ermittelt. Diese wiesen damit bereits bei ihrem Beginn methodische Mängel auf. (Tz. 3.2.1)

0.3
Für den Erfolg von Veränderungsmaßnahmen haben die Definition und Kommunikation der Veränderungsziele, ihre Operationalisierung und die Bestimmung von geeigneten Messgrößen grundlegende Bedeutung. Sie müssen sich mindestens auf die Dimensionen Zeit, Mitarbeiter, Kunden, Produkt-/Prozessqualität und Ressourcen beziehen. In diesen Punkten gab es erhebliche Defizite:

  • Zum großen Teil wurden keine Ziele definiert.
  • Definierte Ziele umfassten häufig nicht alle wichtigen Dimensionen (s. o.).
  • Definierte Ziele waren überwiegend nicht verständlich und eindeutig formuliert (spezifiziert).
  • Messgrößen, die für Steuerung und Kontrolle unverzichtbar sind, wurden in aller Regel nicht festgelegt. (Tz. 3.2.2)

0.4
Risiken und Nebenwirkungen von Strukturveränderungen müssen transparent gemacht werden, um sie bei der Planung und Umsetzung des Veränderungsprozesses berücksichtigen zu können. Ein Großteil der geprüften Veränderungsprozesse wies auch hier erhebliche Defizite auf. Bei der besonders wichtigen Dimension Mitarbeiter/Beschäftigte wurden zwar Risiken erkannt; sie schlugen sich in der Prozessplanung aber nur unzureichend nieder. (Tz. 3.2.3)

0.5
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen begründen in der Planungsphase einer Veränderung die Wirtschaftlichkeit von Handlungsalternativen und überprüfen während der Durchführung sowie nach Abschluss von Maßnahmen deren Zielerreichung und Wirksamkeit. Die theoretisch-methodischen Voraussetzungen für einen Wirtschaftlichkeitsnachweis lagen in nur einem der 33 untersuchten Fälle vor. (Tz. 3.3)

0.6
Die Feststellungen des Bundesrechnungshofes zeigen, dass die Veränderungsmaßnahmen quasi ohne „Navigation“ abliefen. Sie bargen und bergen daher hohe Risiken hinsichtlich ihrer Effektivität und Effizienz. Die Ursachen für die festgestellten Mängel sieht der Bundesrechnungshof weniger im Fehlen von konzeptionellem und methodischem Wissen, als vielmehr in dessen unzureichender Anwendung. Um Verbesserungen in diesem grundlegenden Bereich zu erzielen, schlägt der Bundesrechnungshof Maßnahmen der Personal- und Organisationsentwicklung, eine verbindliche Arbeitshilfe für Strukturveränderungen und einen Handlungs- bzw. Orientierungsrahmen (z. B. „Umfassendes Qualitätsmanagement“ oder „Strategisches Management“) durch die Bundesregierung vor. Zur Durchsetzung von Verhaltensänderungen im Bereich der Organisationsreformen hält der Bundesrechnungshof außerdem die Schaffung haushaltsrechtlicher Regelungen für unverzichtbar. (Tz. 4)


0.7
Die Bundesregierung erkennt die vom Bundesrechnungshof festgestellten Mängel an und teilt auch seine Auffassung über die Ursachen der Defizite. Das Bundesministerium des Innern ist bemüht, Unterstützungsmaßnahmen für die Bundesministerien einzuleiten, die weitgehend in die Richtung der Empfehlungen des Bundesrechnungshofes zeigen. Die Stellungnahme enthält außerdem Hinweise einiger Ressorts darauf, der Bundesrechnungshof habe in seiner Prüfung die Auswirkungen des Ressourcenaufwandes bei einem methodisch korrekten Vorgehen sowie die Notwendigkeit politischer Gestaltungsspielräume bei Strukturveränderungen nicht hinreichend berücksichtigt. (Tz. 5)

0.8
Der Bundesrechnungshof erkennt die Bemühungen des Bundesministeriums des Innern an, gibt aber zu bedenken, dass dessen Einfluss auf die Verwirklichung der angestrebten Verbesserungen in anderen Bundesministerien sehr begrenzt und daher deren Eigeninitiative unverzichtbar ist.

Eine methodisch fundiert geplante und umzusetzende umfassendere Strukturveränderung setzt den Zugriff auf finanzielle aber insbesondere auf personelle Ressourcen voraus. Dieser geplante Ressourceneinsatz ist in den unter Wirtschaftlichkeitsaspekten bewerteten Handlungsalternativen mit einzubeziehen. Ein knapper Hinweis, dass wegen nicht ausreichend verfügbaren Personals von dem methodisch notwendigen Vorgehen abgewichen werde, reicht nach Auffassung des Bundesrechnungshofes nicht aus.

Die Notwendigkeit politischer Handlungsspielräume erkennt der Bundesrechnungshof an. Politische Interessen und Vorgaben müssen aber als Ziele in die dokumentierte Entscheidung für eine bestimmte Maßnahme einfließen. Treten im Laufe der Umsetzung einer Maßnahme neue politische Gesichtspunkte hinzu, muss die Umsetzungsplanung nach der in diesem Bericht beschriebenen Methodik angepasst werden. Auf diese Weise wird ein Verwischen der Grenze zwischen politischem Wollen und verwaltendem Tun vermieden. (Tz. 6)

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