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2011 Bericht - Einsatz externer Berater bei Normsetzungsverfahren

21.03.2011

0 Zusammenfassung
0.1
Der Bundesrechnungshof hat sich in der Vergangenheit schon mehrfach mit dem Einsatz externer Berater in der Bundesverwaltung befasst. Er hat dabei Fehlentwicklungen aufgezeigt und die Grenzen und Risiken dieser Einsätze für die öffentliche Verwaltung verdeutlicht. Die Handlungsnotwendigkeiten zum wirtschaftlichen Einsatz externer Berater in der Bundesverwaltung sind in einem Gutachten des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung1 aus dem Jahr 2006 veröffentlicht.

0.2
Auf der Grundlage vorangegangener Prüfungserkenntnisse sowie einer Auswertung von Antworten der Bundesregierung zu Anfragen aus der Mitte des Deutschen Bundestages in der 16. Wahlperiode zum Thema „Einsatz externer Berater“ hat der Bundesrechnungshof deren Einbindung in Normsetzungsverfahren untersucht. Der Bundesrechnungshof hat bei sechs Bundesministerien geprüft, wie sie den Beratungsbedarf begründeten und ob sie bei der Auftragsvergabe die rechtlichen Vorgaben beachteten. Insbesondere hat der Bundesrechnungshof untersucht, welche Aufgaben externe Berater wahrnahmen, inwieweit dabei Kernbereiche des Verwaltungshandelns tangiert wurden und inwiefern die Bundesministerien sicherstellten, dass Interessenkonflikte vermieden sowie Normsetzungsverfahren nicht von sachfremden Erwägungen beeinflusst wurden. (Tz. 1)

0.3
Den Antworten der Bundesregierung zu Kleinen Anfragen und Schriftlichen Fragen aus der 16. Wahlperiode zum Einsatz externer Berater war zu entnehmen, dass in den Jahren 2005 bis 2009 sieben Bundesministerien bei 33 (von insgesamt 537) Normsetzungsverfahren2 externe Berater beteiligt hatten. Der Bundesrech-
nungshof hat 17 dieser Normsetzungsverfahren bei fünf Bundesministerien geprüft. In einem sechsten Bundesministerium, welches keine externen Berater an Normsetzungsverfahren beteiligte, hat der Bundesrechnungshof Informationsgespräche geführt. In zwei dieser Verfahren beauftragten jeweils zwei Bundesministerien externe Berater zum selben Thema. Wie in der Vergangenheit war nicht sichergestellt, dass die Bundesministerien die Notwendigkeit von Beratungsleistungen ausreichend prüften. Als Gründe für eine Beteiligung externer Berater nannten sie überwiegend Termindruck, fehlende personelle Kapazitäten sowie mangelndes Fachwissen. (Tz. 2.2)

0.4
Die Bundesministerien beauftragten externe Berater u. a. mit rechtlicher Beratung sowie dem Erstellen von Gesetz- und Verordnungsentwürfen. Detaillierte Aufgabenbeschreibungen enthielten die Verträge nur in Einzelfällen. Als Ergebnis ihrer Tätigkeit legten die externen Berater Entwürfe für Gesetze und Verordnungen vor, welche die Bundesministerien als Grundlage für das Ressortabstimmungsverfahren nutzten. Die Bundesministerien ließen sich auch im weiteren Normsetzungsverfahren unterstützen. So bewerteten externe Berater Stellungnahmen der beteiligten Ressorts, fertigten Antworten zu Kleinen Anfragen oder erarbeiteten Positionspapiere für die Hausleitung. (Tz. 2.3)

0.5
Von den geprüften Bundesministerien vertrat nur ein Bundesministerium dezidiert die Auffassung, Normsetzungsverfahren gehörten zu den Kernaufgaben der Verwaltung, welche nicht auf Dritte übertragbar seien. Es bedurfte bei seinen Entwürfen nicht der Unterstützung durch externe Berater. (Tz. 2.4)

0.6
Die Bundesministerien verzichteten in den meisten Fällen auf ein wettbewerbsorientiertes Verfahren zur Beauftragung externer Berater und nannten als Gründe hierfür überwiegend „besondere Umstände“ oder „Dringlichkeit“. Mehrere Bundesministerien nutzten zentrale Stellen für die Vergabe von externen Beratungsleistungen und trafen spezielle Regelungen, welche die Handlungsempfehlungen des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zum Einsatz externer Berater umsetzten. (Tz. 3)

0.7
Bei der Vertragsgestaltung machten sich die Bundesministerien nicht genügend bewusst, dass externen Beratern Aufgaben übertragen wurden, die die unmittelbare Entscheidungskompetenz der Verwaltung berührten. Sie versäumten es insbesondere, einheitliche Vorgaben bezüglich der Stundensätze, der Erstattung von Nebenkosten sowie zum ausschließlichen Nutzungsrecht anzuwenden. (Tz. 4)

0.8
Die Bundesministerien haben nicht immer hinlängliche Vorkehrungen getroffen, um den Verdacht der Beeinflussung von Kernaufgaben der Verwaltung insbesondere bei Normsetzungsverfahren durch sachfremde Erwägungen Dritter, auszuschließen. Im Laufe der Rechtssetzungsverfahren gab es in der Regel keine Hin-
weise darauf, inwieweit die Bundesministerien beim Erarbeiten der Entwürfe externen Sachverstand z. B mittels wissenschaftlicher Gutachten oder rechtlicher Beratung einbezogen hatten.

Die Bundesministerien rechneten die Beteiligung externer Berater an Normsetzungsverfahren nur zum Teil den externen Beratungsleistungen zu und nahmen diese nicht vollständig in den jährlichen Bericht des Bundesministeriums der Finanzen zur Erfassung der Zahlungen an externe Berater auf. Dessen Angaben zum Vertragszweck lassen vielfach nicht erkennen, dass externe Berater an Normsetzungsverfahren beteiligt gewesen sind. (Tz. 5)

09
Die Einbindung von externen Beratern an Normsetzungsverfahren beschränkte sich bislang auf wenige Fälle (rd. 6 % der von der Bundesregierung in der 16. Wahlperiode eingebrachten Normsetzungsverfahren), so dass kein Anlass besteht, eine Erosion staatlicher Kernkompetenzen zu befürchten. Gleichwohl haben sich nach Auffassung des Bundesrechnungshofes die Bundesministerien nicht immer ausreichend bewusst gemacht, dass die Einbindung Externer in Normsetzungsverfahren besonderen Risiken unterworfen ist. Es gab kaum Überlegungen zu möglichen Interessenkonflikten oder der Gefahr der Beeinflussung durch sachfremde Erwägungen.

10.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, externe Berater in Normsetzungsverfahren weiterhin nur in Ausnahmefällen zu beteiligen, bei der Prüfung der Notwendigkeit strenge Maßstäbe anzulegen und deren Einsatz transparent zu gestalten. Die Gründe für die – stets wettbewerbsorientiert zu gestaltende – Auswahl bestimmter Berater sollten dokumentiert werden. Der Bundesrechnungshof sieht folgende Ansatzpunkte, um die Risiken beim Einsatz externer Berater weitestgehend zu begrenzen und jeglichen Anschein, der gesetzgeberische Wille würde außerhalb der Bundesregierung vorformuliert, zu vermeiden:

  • Die Bundesbehörden sollten jeglichen Anschein vermeiden, externe Berater könnten Einfluss auf die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben nehmen. Deshalb sollten diese nicht mit dem eigenständigen Formulieren von Regelungsentwürfen und dem federführenden Bearbeiten von Stellungnahmen oder Vorlagen für die Leitung der Bundesministerien beauftragt werden.
  • Die Bundesregierung sollte weitere Anstrengungen darauf richten, den Besonderheiten der Tätigkeit externer Berater in Kernbereichen der Verwaltung durch einheitliche Regelungen Rechnung zu tragen und insbesondere Vorgaben zur Vergütung, der Verschwiegenheitspflicht, zum ausschließlichen Nutzungsrecht und zur Übergabe aller erstellten Unterlagen zu machen.
  • In Kapitel 6 – Rechtsetzung – der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien sollte die ausdrückliche Pflicht zur Darstellung der Beteiligung Externer bei der Vorbereitung und Erstellung von Gesetzentwürfen aufgenommen werden.
  • Die Nutzung externen Sachverstandes, insbesondere bei Normsetzungsverfahren, ist für alle Beteiligten nachvollziehbar zu machen. Nach den Prüfungsergebnissen ist eine kaum Mehraufwand verursachende Darstellung in den jährlichen Berichten zur Erfassung der Zahlungen an externe Berater geeignet, aufzuzeigen, welche Aufgaben externe Berater wahrgenommen haben. Die Bundesregierung sollte den Bericht zur Erfassung der Zahlungen an externe Berater um entsprechende Angaben ergänzen. (Tz. 7)

 

[1] Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band 14 - Einsatz externer Berater in der Bundesverwaltung, November 2006.
[2] Die geprüften Normsetzungsverfahren hatten sowohl Gesetze als auch Verordnungen zum Gegenstand.

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