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2013 Bericht - Einsatz externer Personen in der Bundesverwaltung

13.06.2013

0 Zusammenfassung
Die Bundesverwaltung beschäftigt seit Jahren vorübergehend Personen aus Einrichtungen der Wissenschaft, Kultur, Zivilgesellschaft und der privaten Wirtschaft unter Aufrechterhaltung ihres bisherigen Arbeitsverhältnisses.

Die Bundesregierung hat solche Einsätze im Jahr 2008 mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Einsatz von außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten (externen Personen) in der Bundesverwaltung vom 17. Juli 2008 (AVV) einheitlich und verbindlich geregelt. Zudem hat das Bundesinnenministerium dem Haushalts- und dem Innenausschuss des Deutschen Bundestages halbjährlich über diese Einsätze zu berichten. Dadurch sollen mögliche nachteilige Auswirkungen auf das Verwaltungshandeln systematisch ausgeschlossen werden.

Der Bundesrechnungshof hat im Jahr 2011 geprüft, wie sich die Einsätze externer Personen entwickelt haben und welche grundsätzlichen Schwierigkeiten bei der Anwendung der AVV aufgetreten sind. Dabei hat er auch untersucht, ob die regelmäßigen Berichte der Bundesregierung die Ausschüsse des Deutschen Bundestages sachgerecht über die Einsätze informieren.

0.1
Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass die Bundesregierung mit der AVV einen wesentlichen Beitrag zur Erhöhung der Transparenz und der Kontrolle der Einsätze von außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten in der Bundesverwaltung geleistet hat. Seine Prüfung hat aber auch gezeigt, dass es noch einige Problemfelder gibt, die nachfolgend beschrieben werden.

0.2
Auf Beschäftigte aus juristischen Personen, Gesellschaften oder anderen Personenvereinigungen, die sich ausschließlich in öffentlicher Hand befinden (öffentliche Unternehmen) ist die AVV nicht anzuwenden; für solche Einsätze gelten keine einheitlichen Vorgaben. Der Bundesrechnungshof sieht auch bei diesen Beschäftigungsverhältnissen grundsätzlich die Gefahr von Interessenkonflikten. Er spricht sich deshalb dafür aus, den Anwendungsbereich der AVV zu erweitern. (Tz. 2)

0.3
Nach der AVV dienen Einsätze externer Personen dem Personalaustausch und dem Wissenstransfer. Die Bundesregierung sah einen wechselseitigen Personalaustausch mit ausgeglichener Interessenlage als förderungswürdig an. Sie räumte in der AVV für den Einsatzzweck Personalaustausch erleichternde Bedingungen ein, ohne den Begriff jedoch näher zu erläutern.

Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass ein wechselseitiger Personalaustausch in der Praxis die seltene Ausnahme blieb. Die Bundesministerien wendeten auch bei einseitigen Einsätzen die erleichterten Bedingungen an. Wesentliche Regelungen der AVV, die dem Schutz vor unerwünschter Einflussnahme Dritter dienen sollten, konnten damit nicht greifen. (Tz. 3)

0.4
Der Bundesrechnungshof kritisiert, dass die Bundesministerien regelmäßig externe Personen aus Unternehmen und Institutionen beschäftigten, zu denen sie fortgesetzte Geschäftsbeziehungen in Form von Zuwendungs- und Projektträgervereinbarungen unterhielten. (Tz. 4.1)

0.5
Es war nicht Ziel der Prüfung des Bundesrechnungshofes, die Personalausstattung der Ressorts zu beurteilen. Gleichwohl wertet er die Konzentration der Einsätze externer Personen auf Ressorts ohne eigenen Geschäftsbereich sowie den vorrangigen Einsatz von Personen aus bundesnahen Forschungseinrichtungen und von Zuwendungsempfängern als Indizien dafür, dass zumindest für einen Teil dieser Einsätze ein von den Ressorts empfundener Personalmangel ausschlaggebend war. (Tz. 4.2)

0.6
Mit zunehmender Einsatzdauer und stärkerer Einbindung der externen Personen in die Arbeitsprozesse der aufnehmenden Behörden erhöht sich das Risiko von Interessenkollisionen. Die AVV schreibt aus diesem Grund vor, dass externe Personen im Regelfall nicht länger als sechs Monate eingesetzt werden sollen.

Der Bundesrechnungshof kritisiert, dass die Mehrzahl der Einsätze externer Personen in der Gesamtschau erheblich länger als sechs Monate und ein Teil der Einsätze sogar länger als zwei Jahre dauerte. Er fordert die Bundesregierung auf, Abweichungen von der Regeleinsatzdauer auf nachweisbar begründete Einzelfälle zu beschränken. (Tz. 5)

0.7
Der Bundesrechnungshof moniert, dass beim Auswärtigen Amt grundsätzlich die Entsendestellen die Gehälter der externen Personen auch nach Ablauf der Regeleinsatzzeit getragen haben. Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes war damit die Neutralität des Verwaltungshandelns nicht ausreichend gesichert. (Tz. 6)

0.8
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die Entwicklung der Einsätze externer Personen in den Berichten des Bundesinnenministeriums noch deutlicher darzustellen. Er spricht sich weiter dafür aus, die Berichte zu veröffentlichen. (Tz. 7)

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