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2015 Bericht - Übergreifende Aspekte der Planung, Steuerung und Kontrolle bei Stilllegung und Rückbau nuklearer Versuchsanlagen

17.04.2015

0 Zusammenfassung
Vorbemerkung (Nummer 1)
0.1
Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) hat in seiner 14. Sitzung am 21. Mai 2014 den Bundesrechnungshof gebeten, die übergreifenden Aspekte der Planung, Steuerung und Kontrolle bei der Stilllegung und Rückbau von nuklearen Versuchsanlagen und Forschungsreaktoren zu prüfen und dabei die Frage der verursachergerechten Verteilung der hierfür anfallenden Kosten einzubeziehen. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) hatte zuvor dem Haushaltsausschuss berichtet, dass die Beseitigung dieser nuklearen Altlasten nicht vor dem Jahr 2063 abgeschlossen sein und nach jetzigem Stand weitere Bundesmittel von 4,2 Mrd. Euro erfordern wird. Dies stellt gegenüber der letzten dem Parlament vorgelegten Schätzung, die einen Abschluss der Arbeiten bis zum Jahr 2035 unterstellte, einen Mehrbedarf von 2,6 Mrd. Euro dar.

Ausgangslage (Nummer 2)
0.2
Der Prozess der Stilllegung und des Rückbaus nuklearer Versuchsanlagen ist mit vielen technischen, finanziellen und rechtlichen Risiken verbunden. Diese Risiken können sich in erheblichen Verzögerungen und Mehraufwendungen niederschlagen. Um dennoch ein wirtschaftliches Handeln sicherzustellen, sind hohe Anforderungen an die Planungs- und Steuerungsprozesse zu stellen. Der Bundesrechnungshof hat bei den beteiligten Bundesministerien und Unternehmen geprüft, inwieweit die derzeitige Prozessstruktur diese Anforderungen erfüllt. Er hat dabei in Rechnung gestellt, dass die Rahmenbedingungen für die Endlagerung nuklearer Abfälle sowohl für das BMBF als auch für das Bundesministerium der Finanzen (BMF) nicht plan- und steuerbar sind; die damit verbundenen Unsicherheiten schlagen zunehmend auf den Rückbauprozess durch.

Derzeitige Struktur des Stilllegungs- und Rückbauprozesses (Nummer 3)
0.3
Der Bundesrechnungshof hat bereits in der Vergangenheit mehrfach erhebliche Defizite in der Projektstruktur bemängelt. Einen wesentlichen Grund sah er darin, dass die Verantwortung für die Finanzierung und die Umsetzung getrennt waren und deshalb Anreize für eine wirtschaftliche Projektverwaltung fehlten. Zwar hat der Bund in den letzten Jahren Maßnahmen ergriffen, um die Transparenz zu erhöhen und Verantwortlichkeiten zu bündeln. Dennoch sind die Projekte weiterhin durch hohe Komplexität und zahlreiche beteiligte Akteure gekennzeichnet. Träger des Prozesses sind die Rückbaueinrichtungen an den Standorten Karlsruhe (WAK[1]), Jülich (AVR[2] und FZJ[3]) und Geesthacht (HZG[4]). Es bestehen im Wesentlichen zwei Handlungsstränge, die weitgehend ohne wirksame Verknüpfung nebeneinanderstehen:

  • Das BMBF stellt den Rückbaueinrichtungen Haushaltsmittel des Bundes als Zuwendungen zur Verfügung. Es verfügt damit über das zuwendungsrechtliche Instrumentarium, um die Mittelverwendung zu überwachen. Wesentlichen Einfluss auf die operative Gestaltung des Rückbaus hat es hingegen nicht. Über viele Jahre setzte es für die ihm obliegenden Aufgaben nur geringe personelle Kapazitäten ein. Seit dem Jahr 2013 lässt es sich dabei von der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit mbH (GRS) unterstützen.
  • Die bedeutsamen Rückbaueinrichtungen WAK und AVR sind unter dem Dach der Energiewerke Nord GmbH (EWN) zusammengefasst, die wiederum als Bundesbeteiligung dem Geschäftsbereich des BMF zugeordnet ist. Die gesellschaftsrechtlichen Möglichkeiten einer Konzernsteuerung hat die EWN bisher noch kaum eingesetzt; operative Entscheidungen treffen die Rückbaueinrichtungen weitgehend in eigener Verantwortung. Eine konsequente Vereinheitlichung von Qualitätsanforderungen im EWN-Verbund steht noch aus. Die mit der Bündelung unter dem Dach der EWN verfolgten Synergieeffekte sind auch nach Einschätzung des Unternehmens selbst nicht umfassend genutzt worden.


Möglichkeiten, die haushalts- und zuwendungsrechtliche Verantwortung des BMBF mit den Eigentümerfunktionen im Geschäftsbereich des BMF zu verzahnen, sind vielfach ungenutzt geblieben.

0.4
Das BMBF hat mit Blick auf die bisherige Entwicklung eingeräumt, dass die Zusammenarbeit der Beteiligten nicht optimal war, Synergien ungenutzt blieben und die eingesetzten Kapazitäten unzureichend waren. Es habe insbesondere mit der Beauftragung der GRS Verbesserungen eingeleitet, die noch nicht vollständig zum Tragen gekommen seien. Es hat den Einsatz von mehr Personal, eine intensivere Konzernsteuerung durch die EWN und intensivere Abstimmungsprozesse angekündigt. Die Trennung der zuwendungsrechtlichen Aufgaben von der operativen Steuerung des Prozesses hält das BMBF jedoch weiterhin für zweckmäßig.

Planungs-, Steuerungs- und Controllingprozesse (Nummer 4)
0.5
Das Planungs- und Steuerungsinstrumentarium weist wesentliche Schwachpunkte auf:

  • Die Projektkostenschätzungen, die die Grundlage für die Wirtschaftspläne der Rückbaueinrichtungen und die Haushaltsveranschlagung bilden, sind uneinheitlich, häufig nicht aktuell und basieren auf teilweise unrealistischen Annahmen. Die Projektkostenschätzungen werden seit dem letzten Jahr von der GRS plausibilisiert; einheitliche Vorgaben und eine wirksame Qualitätssicherung existieren jedoch bisher nicht.
  • Ein einheitliches Controllinginstrumentarium, mit dem operative Ziele festgelegt und deren Einhaltung überwacht werden, besteht derzeit nicht. Stattdessen existieren verschiedene Berichtsformate, die insbesondere im Hinblick auf die Adressaten im BMBF und im EWN-Verbund unterschiedliche Schwerpunkte setzen. Der Bundesrechnungshof vermisst einen transparenten Ausweis der Wirtschaftlichkeit von Handlungsoptionen und von finanziellen Risiken als Grundlage für fundierte strategische Steuerungsentscheidungen.
  • Auf der Grundlage der Wirtschaftspläne der Rückbaueinrichtungen plant das BMBF den Bedarf an Haushaltsmitteln. Es ist bis zum zweiten Haushaltsentwurf 2014 mehrmals von den gemeldeten Mittelbedarfen abgewichen; so nahm es pauschale Kürzungen für die Ansätze der WAK vor, nachdem diese erhebliche Haushaltsmittel im Jahr 2010 nicht abgerufen hatte. Es hat dabei in Kauf genommen, dass dadurch Rückbauprojekte am Standort Karlsruhe entgegen der technischen Planung unterbrochen oder zurückgestellt werden mussten. Dies hat den Rückbauprozess verzögert und nach Schätzungen der WAK um einen hohen zweistelligen Millionenbetrag verteuert. Mit dem verabschiedeten Haushalt 2014, mit dem ein erheblicher Mittelaufwuchs beschlossen wurde, ist die Finanzierung des Rückbauprozesses auf einen realistischeren Pfad zurückgekehrt.


0.6
Das BMBF bestätigt in seiner Stellungnahme die Notwendigkeit, Planungs- und Steuerungsinstrumente zu verbessern. Hierüber seien alle Beteiligten im Gespräch. Es erkennt an, dass in den letzten Jahren durch eine optimierte Haushaltsplanung Mehrkosten hätten vermieden werden können; hierzu hätten aber nicht nur seine Haushaltsentscheidungen, sondern auch Versäumnisse der Rückbaueinrichtungen beigetragen. Das BMBF hält den dadurch entstandenen Schaden für niedriger als von der WAK geschätzt. Eine eigene detaillierte Kenntnis aller Kostenfaktoren hat es jedoch nicht. Wir halten es daher weiter für plausibel, dass Schaden in der genannten Höhe entstanden ist.

Transparenz der Gesamtkosten (Nummer 5)
0.7
Die Transparenz des Mittelbedarfs und der Gesamtkosten hat sich insbesondere durch die regelmäßige Berichterstattung an den Haushaltsausschuss verbessert, wird aber nach wie vor durch Inkonsistenzen, eine unzureichende Berücksichtigung von Risiken und eine eingeschränkte Aktualität beeinträchtigt. Es muss erwartet werden, dass der Haushaltsgesetzgeber einen umfassenden, im Zeitablauf vergleichbaren und aussagefähigen Überblick über die auf den Bundeshaushalt zukommenden Belastungen erhält.

Verursachergerechte Kostenverteilung (Nummer 6)
0.8
Bei der Stilllegung und dem Rückbau kerntechnischer Anlagen kommt der angemessenen und verantwortungsgerechten Finanzierungsbeteiligung der Länder eine zentrale Bedeutung zu. Dies zeigt das Beispiel des Rückbauprozesses am Standort Jülich. Die Kostenbeteiligung des Landes Nordrhein-Westfalen von 30% spiegelt nicht nur die maßgebliche Rolle des Landes bei der Errichtung des Versuchsreaktors wider. Sie hat offenkundig auch zu einem substanziellen Anreiz für das Land geführt, den Rückbauprozess nachhaltig zu unterstützen und langwierige Verwaltungsverfahren auf Landesseite mit den dadurch bedingten Verzögerungen des Projekts zu begrenzen. Der finanzielle Beitrag der an der Errichtung und am Betrieb der nuklearen Forschungsanlagen beteiligten privaten Einrichtungen wurde zumeist durch pauschale Vereinbarungen begrenzt oder ausgeschlossen. Es sollte für die Zukunft vermieden werden, dass hohe und schwer kalkulierbare Risiken sich beim Bund kumulieren.

Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen (Nummer 7)
0.9
Nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes bedarf es einer durchgreifenden Verbesserung, Vereinheitlichung und Straffung der Planungs-, Steuerungs- und Kontrollprozesse, um die dem Bund obliegenden Aufgaben der Stilllegung und des Rückbaus nuklearer Forschungs- und Versuchsanlagen zielgerichtet und wirtschaftlich wahrnehmen zu können. Er empfiehlt, dazu vorrangig

  • einheitliche Qualitätsanforderungen an die Aktualität und Aussagekraft der Planungsgrundlagen festzulegen und ihre Einhaltung durch eine wirksame Qualitätssicherung zu überwachen. Dabei ist insbesondere für Projektkostenschätzungen und Wirtschaftspläne zu sorgen, die eine vergleichbare, verlässliche und aktuelle Grundlage für Entscheidungen über die Mittelbereitstellung liefern.
  • die Voraussetzungen zu schaffen, dass die Wirtschaftlichkeit und die Risiken der Stilllegungs- und Rückbauprojekte transparent gemacht werden. Hierzu bedarf es systematischer Wirtschaftlichkeits- und Risikoanalysen, die zu für den Steuerungsprozess verwertbaren quantifizierten Ergebnissen führen.
  • die auf verschiedenen Ebenen angesiedelten Controllingprozesse zu straffen und dabei Redundanzen, Doppelarbeiten und widersprüchliche Steuerungssignale zu vermeiden.
  • Abweichungen zwischen der Haushaltsplanung und einer sachgerechten operativen Planung zu vermeiden. Das BMBF muss sicherstellen, dass beide Steuerungsbereiche besser zusammenwirken. Dazu gehört insbesondere eine Haushaltsplanung, welche die für ein sicheres und wirtschaftliches Vorgehen erforderlichen Mittel bereitstellt. Die nunmehr vom BMBF eingeleitete Rückkehr zu einer realistischeren Haushaltsplanung darf umgekehrt nicht zu Planungsreserven führen, die sich in Liquiditätsreserven der Rückbaueinrichtungen niederschlagen.


0.10
Das BMBF hat in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, es habe den Handlungsbedarf erkannt und verschiedene Schritte eingeleitet. Wesentliche Fortschritte erwartet es sich vom Aufbau eines zuwendungsgeberseitigen Controllings, das die Reaktionsfähigkeit der Finanzplanung verbessert. Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass diese Schritte in die richtige Richtung zielen. Er vermag aber nicht zu erkennen, dass sie in der bestehenden Struktur zu ausreichenden Ergebnissen führen, um grundlegende Defizite des Prozesses zu beseitigen. Schon bei seinen früheren Analysen hatte er das Auseinanderfallen von Finanzierungsverantwortung, Entscheidungskompetenzen und Kontrollmöglichkeiten als Ursache für Unwirtschaftlichkeiten beschrieben. Die Trennung zwischen der Zuwendungsfinanzierung durch das BMBF und der operativen Steuerung durch die Rückbaueinrichtungen unter der Verantwortung von EWN und BMF lässt nicht zu, dass diese Funktionen wirksam zusammengeführt werden. Das BMBF betreibt die Weiterentwicklung des Instrumentariums mit dem Ziel, die Finanzierungs- und Überwachungsaufgaben des Zuwendungsgebers besser wahrnehmen zu können. Um die sachgerechte Steuerung eines hochkomplexen Prozesses sicherzustellen, für den die öffentliche Hand die Verantwortung und damit verbundenen erheblichen finanziellen Risiken trägt, ist dieser Ansatz nach unserer Sicht nur bedingt geeignet.

Grundlegende Verbesserungen wären daher am besten in einer verantwortlichen Gestaltung des Prozesses „aus einer Hand“ umzusetzen. Dies setzt insbesondere voraus, dass die Finanzierung, die strategische Entscheidungskompetenz und die Steuerungsgewalt über die weiter zu bündelnden Projekteinrichtungen nur einem Bundesministerium zugeordnet werden. Das BMBF will diese Empfehlung prüfen, hält einen solchen grundlegenden Schritt aber für umso weniger notwendig, je weiter die Fortentwicklung der Planungs- und Controllinginstrumente voranschreitet. Diese – optimistische – Sichtweise teilt der Bundesrechnungshof nicht. Die jetzt angekündigten Verbesserungen waren seit Langem notwendig und möglich; dennoch ist es in der bisherigen Struktur nicht gelungen, eine zielgerichtete Steuerung des Rückbauprozesses sicherzustellen und Synergieeffekte wirksam zu nutzen.

Unabhängig von der möglichen Optimierung der Prozessschritte sollte die Transparenz der Projektverläufe und des daraus resultierenden Mittelbedarfs verbessert werden. Der Bundesrechnungshof hält es für erforderlich, dass das BMBF die Vollständigkeit und Konsistenz der Angaben im Haushaltsplan sicherstellt. Es sollte zudem statt des bisherigen Berichtsformats an den Haushaltsausschuss einmal jährlich vor den Haushaltsberatungen einen Bericht vorlegen, der aktuelle, für den erwarteten Mittelbedarf und die Einschätzung der Risiken bedeutsame Entwicklungen beschreibt.

Mit Blick auf die verursachergerechten Kostenverteilung hält der Bundesrechnungshof es für unverzichtbar, auch künftig eine angemessene Beteiligung privater Gesellschafter und der Länder an dem Prozess der Stilllegung und des Rückbaus von nuklearen Versuchsanlagen sicherzustellen.

[1] WAK: Wiederaufbereitungsanlage Karlsruhe Rückbau- und Entsorgungsgesellschaft mbH.
[2] AVR: Arbeitsgemeinschaft Versuchsreaktor GmbH, Jülich.
[3] FZJ: Forschungszentrum Jülich GmbH.
[4] HZG: Helmholtz-Zentrum Geesthacht Zentrum für Material- und Küstenforschung GmbH.

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