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2016 Bericht - Planung einer neuen Fehmarnsundquerung

11.04.2016

0 Zusammenfassung
Im Zusammenhang mit dem geplanten Bau der festen Fehmarnbeltquerung zwischen Fehmarn und Dänemark möchte das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) die alte Fehmarnsundbrücke nicht mehr nutzen und durch neue Bauwerke ersetzen. Darüber berichtete es Ende September 2015 dem Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages (Rechnungsprüfungsausschuss). Dieser nahm den Bericht zur Kenntnis und forderte das BMVI auf, bis zum 30. August 2016 u. a. die endgültige Variantenauswahl zu begründen. Neben Neubauvarianten (Brücken oder Tunnel) ist auch die Instandsetzung der alten Brücke eine Variante. Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung der Prüfungsämter des Bundes Hamburg und Stuttgart die Unterlagen, auf denen das BMVI seine Entscheidung gründete. Das BMVI und die Deutsche Bahn AG (Bahn) hatten Gelegenheit, Stellung zu nehmen. Dazu reichten sie auch Unterlagen nach. Ihre Stellungnahmen sind berücksichtigt. Gegenstand des vorliegenden Berichts ist außerdem der Zustand der derzeitigen Brücke.

0.1
Der Bericht des BMVI vom September 2015 stützte sich auf lückenhafte und wenig nachvollziehbare Unterlagen, die sich zum Teil noch im Entwurfsstadium befanden. Die Endabstimmung zwischen dem BMVI, der Bahn und der Straßenbauverwaltung des Landes Schleswig-Holstein fand erst im November 2015 statt, zeitlich also nach dem Bericht an den Rechnungsprüfungsausschuss. Der Bericht bezog sich im Wesentlichen auf eine Unterlage, die nicht den Vorgaben des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) entspricht. Ergänzende Unterlagen fertigten das BMVI und die Bahn erst auf Nachfragen des Bundesrechnungshofes an.

Nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes rechtfertigen es die bislang durchgeführten Untersuchungen des BMVI nicht, bereits jetzt Varianten von der weiteren Planung auszuschließen. Das BMVI kann die Zeit bis zum 30. August 2016 nutzen, um die notwendigen Untersuchungen nachzuholen. (Nr. 5)

0.2
In folgenden Punkten sind die Unterlagen des BMVI noch nicht aussagekräftig:

Die Wirtschaftlichkeitsberechnung basiert im Wesentlichen auf einer Tabellenkalkulation mit wenigen Erläuterungen und ist deshalb schwer nachvollziehbar. Für wichtige Eingangsgrößen fehlen Quellen. Das BMVI und die Bahn wählten aus Sicht des Bundesrechnungshofes falsche Ansätze. Sie setzten die Instandhaltungskosten nur bei den Varianten an, die zunächst eine Verstärkung des bestehenden Bauwerks vorsehen. Tatsächlich fallen sie aber kurzfristig und somit bei allen Varianten an.

Die Nutzwertanalyse ist nicht hinreichend dokumentiert. Das BMVI und die Bahn erläuterten Bewertungskriterien nicht. Diese waren zudem nicht deutlich gegeneinander abgegrenzt und daher missverständlich. Doppelbewertungen einzelner Sachverhalte, z. B. die Erreichbarkeit der Insel während der Bauphase, waren dadurch über mehrere Kriterien möglich. Zudem folgt die Nutzwertanalyse nicht den Vorgaben des BMF. Die Bahn berechnete die Nutzwerte monetärer Kriterien, die aber bereits Teil bzw. Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsberechnung waren. Diese dürfen aber nach den Vorgaben des BMF nicht noch einmal Bestandteil einer Nutzwertanalyse sein. Das BMVI und die Bahn haben dies mit nachgereichten Unterlagen korrigiert. Da es sich dabei aber nur um eine Ergebnisdarstellung handelte, waren die Unterlagen selbst für den Bundesrechnungshof nicht prüfbar.

Nach dem Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsberechnung liegt die Variante, die zunächst eine Verstärkung der bestehenden Brücke für den Straßenverkehr sowie einen Neubau für den Eisenbahnverkehr vorsieht (so genanntes Konzept A) in der Rangfolge auf Platz 2. Bei der Nutzwertanalyse sahen das BMVI und die Bahn diese Variante auf Platz 5. Die Regelungen des BMF sehen für Fälle, in denen sich die Rangfolge maßgeblich ändert, eine ausführliche Begründung vor. Diese fehlt. (Nr. 3.2)

0.3
Die Fehmarnsundbrücke ist derzeit in einem schlechten Zustand. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes haben die Bahn und der Bund, vertreten durch die Straßenbauverwaltung des Landes Schleswig-Holstein, die Instandhaltung der Brücke über Jahrzehnte vernachlässigt. Seit dem Jahr 2000 sind Schäden am Korrosionsschutz festzustellen, die die Bahn bislang nicht beseitigte. Dadurch konnten sich die Schäden ausweiten und Folgeschäden entstehen. Im Jahr 2012 ermittelte die Bahn einen Instandhaltungsbedarf von 21 Mio. Euro, rund drei Viertel davon für den Korrosionsschutz. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes ist ein Großteil dieses Betrages kurzfristig zu investieren, um weitere verkehrliche Einschränkungen auf der Fehmarnsundbrücke zu vermeiden. (Nr. 3.1)

0.4
Das BMVI und die Bahn haben bestritten, die Instandhaltung der Brücke vernachlässigt zu haben. Zudem möchten sie nur 8 Mio. Euro für die Instandhaltung aufwenden, da sie davon ausgehen, dass sie die alte Brücke spätestens im Jahr 2028 durch neue Bauwerke ersetzt haben. Die kurzfristig erforderlichen Korrosionsschutzarbeiten sollen im Jahr 2017 beginnen, da zuvor noch marode Tragseile ausgetauscht werden müssten.

Deshalb reiche in der Wirtschaftlichkeitsberechnung auch ein verminderter Investitionsansatz. Umfangreiche Instandhaltungsarbeiten fielen nur dann an, wenn die vorhandene Brücke für eine Weiternutzung verstärkt werden müsste. Die Erläuterungen zur Wirtschaftlichkeitsberechnung hielten das BMVI und die Bahn zwar für knapp, aber ausreichend, da die Tabellenkalkulation alle Berechnungen offenlege.

Das BMVI und die Bahn haben bestätigt, dass sie für die statischen Nachweise zur so genannten Nachrechnung der Bestandsbrücke sowie den Untersuchungen zur Variantenauswahl entsprechend den Regelwerken des Bundes eine Restnutzungsdauer der Brücke von 30 Jahren angesetzt haben. Sie gehen dabei davon aus, dass mit einer längeren Restnutzungsdauer die Wirtschaftlichkeit des Konzeptes A im Vergleich zu Neubauvarianten sinke, weil weitere Instandhaltungsarbeiten notwendig würden. Einen Nachweis haben sie dafür nicht erbracht.

Das BMVI und die Bahn haben betont, die vom Bundesrechnungshof kritisierte Methodik der Nutzwertanalyse sei mit dem Eisenbahn-Bundesamt und der Straßenbauverwaltung abgestimmt. Die Bahn habe den Sinn einer Nutzwertanalyse gerade darin gesehen, qualitative und quantitative Aspekte zu verknüpfen. Das BMVI und die Bahn würden die Erreichbarkeit der Insel während der Bauphase für das entscheidende Kriterium halten. Da diese beim Konzept A nicht gegeben sei, brauche diese Variante in der weiteren Planung nicht weiterverfolgt werden. (Nr. 4)

0.5
Die Argumentation des BMVI und der Bahn vermag den Bundesrechnungshof nicht zu überzeugen. Sie behandeln die Ergebnisse ihrer Untersuchungen nicht so, wie es das BMF für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorsieht. Sie haben ihre Variantenentscheidung auf der Basis von Nutzwertanalyse und Wirtschaftlichkeitsberechnung zu treffen. Stattdessen folgen sie ausschließlich dem Ergebnis einer methodisch angreifbaren Nutzwertanalyse.

Die Bahn hat nicht belegt, dass sie die Instandhaltung in den letzten Jahren mit Nachdruck verfolgt hat. Ihr fehlt ein Anreiz für eine langfristig orientierte Instandhaltung. Während sie den Instandhaltungsaufwand selbst tragen muss, wird ein Neubau vom Bund finanziert.

Die Bahn hätte z.B. geschädigte Bauteile austauschen und den Korrosionsschutz erneuern müssen. Nur damit wäre sicherzustellen, dass die Brücke noch mindestens bis zum Jahr 2028 betriebs-, verkehrs- und standsicher bliebe. Wenn die Bahn erst im Jahr 2017 mit dem Korrosionsschutz beginnt, kann es zu spät sein.
Dem Bundesrechnungshof ist bewusst, dass der kurzfristige Instandsetzungsbedarf maßgeblich von der Nachnutzung der Brücke abhängt. Er hält aber die von der Bahn veranschlagten 8 Mio. Euro für nicht ausreichend. Wird der Instandhaltungsrückstand nicht bald vollständig beseitigt, ist auch nach Aussage der Bahn nicht auszuschließen, dass die Fehmarnsundbrücke wegen Baumängeln gesperrt werden muss. Es gäbe dann keine feste Verbindung mehr zum Festland. Damit wäre Fehmarn nicht nur in der Bauphase, sondern schon vorher dauerhaft nicht erreichbar.

Das BMVI und die Bahn erläutern in ihrer Nutzwertanalyse das Kriterium „Erreichbarkeit der Insel während der Bauphase“ nicht. Dennoch besitzt es für sie einen besonders hohen Stellenwert. Sie heben es als Argument in ihrem Bericht an den Rechnungsprüfungsausschuss derart hervor, als würden sie ihre Variantenentscheidung allein darauf abstellen. In der Nutzwertanalyse war ihnen dieses Kriterium zwar sehr wichtig. Es war aber nur eines von zehn Kriterien. Da die Bahn mittlerweile plant, die Insel Fehmarn vier Jahre lang vom Zugverkehr abzuhängen, könnten die Verstärkungsarbeiten an der Brücke unter Umständen mit deutlich weniger Sperrungen auskommen, als noch im Frühjahr 2015 angenommen. Unklar ist, ob dieser Aspekt in der Nutzwertanalyse eine Rolle spielte.

Das BMVI und die Bahn haben sich offenbar schon Anfang 2015 entschieden, die Fehmarnsundbrücke nicht mehr zu ertüchtigen und stattdessen neue Bauwerke zu errichten. Diese Entscheidung dürfte nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes jedoch noch nicht feststehen, denn keine der von BMVI und Bahn vorgelegten Untersuchungen lässt abschließende Schlussfolgerungen zu (Nr. 5).

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