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2016 Bericht - Verträge zur Inanspruchnahme externer Berater

26.10.2016

0 Zusammenfassung
0.1
Die Bundesregierung berichtet dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) seit dem Jahr 2007 jährlich über die Erfassung der Zahlungen an externe Berater (Beraterberichte). Diese waren Gegenstand eines Berichts des Bundesrechnungshofes nach § 88 Abs. 2 BHO an den Haushaltsausschuss vom 6. August 2013 [1]. Er zeigte darin auf, dass die Qualität der Beraterberichte nicht ausreichte, um sie als sinnvolles Steuerungsinstrument nutzen zu können. Die Bundesregierung entwickelte ihre Berichterstattung daraufhin zwar weiter. Dabei setzte sie die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aber nur zum geringen Teil um.

Der Bundesrechnungshof hat den Beraterbericht 2013 einschließlich der zugrundeliegenden Verträge der Bundesverwaltung mit externen Beratern querschnittlich auf Sachverhalte untersucht, die die Integrität der Verwaltung berühren können. Er stellt die Einsätze externer Berater in der Bundesverwaltung danach nicht generell infrage. Jedoch hat er risikoanfällige Strukturen im Beraterwesen und Mängel in der Berichterstattung vorgefunden. Seine vorläufigen übergreifenden Prüfungsergebnisse hat er dem Bundesfinanzministerium (BMF) als grundsatzzuständigem Ressort für die Berichte über die Zahlungen an externe Berater an den Haushaltsausschuss mit Schreiben vom 18. Januar 2016 mitgeteilt. Die innerhalb der Bundesregierung abgestimmte Stellungnahme des BMF vom 13. April 2016 ist in dem vorliegenden Bericht berücksichtigt.

0.2
Die Bundesregierung überprüfte seit Einführung der Berichtspflicht nicht, ob die grundsätzliche Struktur ihrer Beraterberichte anzupassen ist. Obwohl inzwischen der Löwenanteil externer Beratungsleistungen in der Bundesverwaltung über ressortübergreifende Rahmenvereinbarungen der Kompetenz- und Dienstleistungszentren abgewickelt wird, gab die Bundesregierung den Ressorts bislang keine Standards vor, wie solche Fälle in den Beraterberichten darzustellen bzw. zusammenzufassen sind. Dadurch standen Einzelverträge, Rahmenverträge und Einzelabrufe aus Rahmenverträgen undifferenziert nebeneinander und wesentliche Daten zu Vertragszweck, -volumen und -laufzeiten waren kaum oder gar nicht verwertbar. Die Bundesregierung reagierte ebenso nicht auf die allgemeine Entwicklung in der Bundesverwaltung, externe Beratungsleistungen immer häufiger von oder mittels Beteiligungsunternehmen des Bundes erbringen zu lassen. Ob solche Einsätze unter die vorgegebene Definition „externer Beratungsleistungen“ fallen und ob sie berichtspflichtig sind, beantworteten die Ressorts in ihren Meldungen für die Beraterberichte jeweils verschieden. Der Bundesrechnungshof hat die Bundesregierung aufgefordert, ihre bisherigen Regelungen zur Berichterstattung den aktuellen Einsatzbedingungen externer Berater anzupassen.

Die Bundesregierung hat den Feststellungen des Bundesrechnungshofes nicht widersprochen. Sie hat angekündigt, in ihre Ressortabfragen auch Vorgaben zur Darstellung von auf Rahmenvereinbarungen basierenden externen Beraterleistungen aufzunehmen. Was sie dabei konkret regeln will, bleibt jedoch offen. Sie äußert sich auch nicht zu der vom Bundesrechnungshof ebenfalls problematisierten lückenhaften Erfassung der von oder mittels Beteiligungsunternehmen des Bundes erbrachten Beratungsleistungen.

Der Bundesrechnungshof bewertet es positiv, dass die Bundesregierung den Ressorts künftig vorgeben will, wie sie auf Rahmenverträgen basierende externe Beraterleistungen in den Beraterberichten darstellen sollen. Um die Wirksamkeit des Beraterberichts als Kontrollinstrument zu erhöhen, sollte die Bundesregierung dabei aber auch sicherstellen, dass die von oder mittels Beteiligungsunternehmen des Bundes erbrachten Beratungsleistungen ebenfalls nach einheitlichen Standards erfasst werden. (Tz. 3.3)

0.3
Der Bundesrechnungshof stellte – exemplarisch allein für ein Dienstleistungszentrum des Bundes – fest, dass die Ressorts Ausgaben für externe Beratungsleistungen auf der Basis von Rahmenvereinbarungen von insgesamt 33 Mio. Euro nicht im Beraterbericht 2013 nachgewiesen hatten. Dies belegt, dass der Beraterbericht unvollständig und die darin genannten Gesamtausgaben von ebenfalls 33 Mio. Euro zu niedrig beziffert waren. Der Bundesrechnungshof hat die Bundesregierung aufgefordert, die Meldestrukturen der Berichterstattung weiterzuentwickeln. Es muss sichergestellt werden, dass auch die Meldungen der Dienstleistungszentren des Bundes vollständig in die Beraterberichte einfließen.

Die Bundesregierung ist in ihrer Stellungnahme nicht gesondert auf die Feststellung des Bundesrechnungshofes eingegangen.

Der Bundesrechnungshof wiederholt seine Forderung. (Tz. 3.4.1)

0.4
Obwohl die Definition „externer Beratungsleistungen“ Einrichtungen der mittelbaren Bundesverwaltung sowie institutionelle Zuwendungsempfänger als Leistungsempfänger einschließt, nahm die Bundesregierung deren Zahlungen seit dem Beraterbericht 2013 gänzlich von der Berichterstattung aus. Der Bundesrechnungshof hat die Bundesregierung aufgefordert, auf den Nachweis dieser Ausgaben nicht ohne zwingenden Grund zu verzichten.

Die Bundesregierung hat erklärt, der Beraterbericht 2013 sei vom Haushaltsausschuss ohne Debatte zur Kenntnis genommen worden, obwohl dieser einen Hinweis enthielt, dass Zuwendungsempfänger nicht mehr abgefragt worden waren. Sie leitet daraus ab, an dieser Verfahrensweise festhalten zu können.

Der Bundesrechnungshof sieht in der Antwort der Bundesregierung keinen hinreichenden Grund, mittelbare Bundesverwaltung und Zuwendungsempfänger pauschal aus der Berichterstattung auszuklammern. Deren externe Beraterausgaben sollten vielmehr schon wegen ihrer haushaltsmäßigen Relevanz grundsätzlich weiter der parlamentarischen Kontrolle unterliegen. (Tz. 3.4.2)

0.5
Beratungsverträge mit einem Volumen unter 50 000 Euro sind nicht berichtspflichtig. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofs gab die Bundesregierung im Jahr 2013 insgesamt 2 Mio. Euro für solche Verträge aus. Weil die Ressorts bei Rahmenverträgen und darauf basierenden Einzelabrufen die Wertgrenze für die Berichtpflicht aber verschieden auslegten, ist dieses Ergebnis nur eingeschränkt belastbar. Der Bundesrechnungshof hat die Bundesregierung zur einheitlichen Anwendung der Wertgrenze aufgefordert. Aus Transparenzgründen sprach er sich zudem dafür aus, auch Beraterausgaben unterhalb der Wertgrenze zumindest summarisch pro Einzelplan in den Beraterberichten darzustellen.

Die Bundesregierung bestreitet in ihrer Stellungnahme zwar nicht, dass die Qualität der Beraterberichte durch die heterogene Anwendung der Wertgrenze für die Berichtspflicht durch die Ressorts gelitten hat. Ob und ggf. welche Konsequenzen sie daraus zieht, lässt sie aber offen. Den Nachweis von Zahlungen für Verträge unter 50 000 Euro in den Beraterberichten lehnt sie ab.

Der Bundesrechnungshof kritisiert, dass die Bundesregierung der Datenqualität in den Beraterberichten noch immer nicht die notwendige Bedeutung beimisst. Verlässliche Aussagen lassen sich daraus nur ableiten, wenn die Bundesregierung auch sicherstellt, dass die Wertgrenze für die Berichtspflicht von 50 000 Euro einheitlich angewendet wird. (Tz. 3.4.3)

0.6
Einsätze externer Berater sind grundsätzlich mit erhöhten Risiken für die Verwaltungsintegrität verbunden, wenn diesen Kernaufgaben übertragen werden. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes entfielen auf Strategie-, Prozessund Organisationsgestaltungen über 80% der geprüften Ausgaben für externe Beratungsleistungen in der Bundesverwaltung. Der Bundesrechnungshof sah in dem Ausmaß, in dem die Bundesverwaltung Externe in ihre klassischen Führungsaufgaben einbindet, eine nicht unerhebliche Gefahr, dass sich die Gestaltungskompetenz des verwaltungseigenen Personals zu sehr auf externe Berater verlagern könnte.

Die Bundesregierung hat sich nicht zu den Feststellungen des Bundesrechnungshofes geäußert. (Tz. 4.1).

0.7
Das Risiko für die Neutralität des Verwaltungshandelns steigt, wenn einzelne Beratungsunternehmen ressortübergreifend immer wieder und gleichzeitig von Dienststellen des Bundes beauftragt werden. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes verteilten sich fast zwei Drittel aller Ausgaben für externe Beratungsleistungen in der Bundesverwaltung des Jahres 2013 auf nur sechs Auftragnehmer. Dabei vereinten die beiden Firmen mit dem größten Ausgabenanteil auf sich 85% aller Aufträge im Bereich Strategieberatung.

Obwohl solche Konzentrationen von Beratungsaufträgen auf einige wenige Auftragnehmer durch Benennung der Vertragspartner in den Beraterberichten leicht identifiziert werden könnten, lehnte die Bundesregierung dies bislang mit Verweis auf datenschutzrechtliche Gründe ab. In Pressemitteilungen und auf ihren Internetportalen gaben die Bundesministerien deren Namen beim Abschluss von Vergabeverfahren aber ohnehin öffentlich bekannt; auch die Unternehmen selbst warben mit ihren Beratungsprojekten für die Bundesregierung.

Die Bundesregierung geht in ihrer Stellungnahme nicht auf die problematischen Konzentrationen von Beratungsaufträgen ein. Sie lehnt es weiterhin ab, ihre Vertragspartner in den Beraterberichten zu benennen, weil sie beim Haushaltsausschuss kein entsprechendes Informationsbedürfnis sieht. Da die Ressorts ihre Vertragspartner – wie vom Bundesrechnungshof festgestellt – teilweise selbst öffentlich bekannt machen, sei es ihr auch nicht möglich, die Auftragnehmer in anonymisierter Form in den Beraterberichten darzustellen. Ansonsten bestehe die Gefahr, dass die Kodierung entschlüsselt und alle Einzelaufträge den jeweiligen Auftragnehmern zugeordnet werden könnten.

Der Bundesrechnungshof hält ihre Argumente gegen eine Offenlegung der Auftragnehmer in den Beraterberichten für nicht stichhaltig. Dass die Ressorts Vertragspartner zum Teil von sich aus öffentlich bekannt machen, ist für ihn ein Beleg dafür, dass an diesen Informationen allenfalls ein beschränktes objektives Geheimhaltungsinteresse bestehen kann. Für diese Einschätzung spricht auch, dass die Bundesregierung selbst in verschiedenen Antworten auf parlamentarische Anfragen [2] vorgeblich sensible Daten zur Vergabe von Aufträgen an externe Dritte der allgemeinen Öffentlichkeit zugänglich gemacht hat. Der Bundesrechnungshof weist zudem auf die Möglichkeit hin, dass die Bundesregierung die Beauftragung externer Berater vom Einverständnis zur Publikation des Honorars abhängig machen kann, um etwaige Rechtsunsicherheiten auszuschließen. Sollte sie darüber hinaus immer noch zur Wahrung schützenswerter Geheimnisse ihrer Auftragnehmer verpflichtet sein, bestünde auch die Option, die jeweiligen Informationen zur Einsichtnahme in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zu hinterlegen. (Tz. 4.2)

0.8
Mit zunehmender Dauer der externen Unterstützung steigen auch die Risiken für die Verwaltungsintegrität durch Interessenkollisionen sowie finanzielle und materielle Abhängigkeiten. Die Bundesregierung macht die Laufzeiten der Beratungsverträge seit dem Beraterbericht 2013 zwar transparent. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes waren diese Angaben wegen fehlender Erfassungsstandards jedoch nur eingeschränkt brauchbar. Darüber hinaus erweckte der Beraterbericht auch den unzutreffenden Eindruck, die Einsätze würden mehrheitlich innerhalb eines Jahres abgeschlossen. Tatsächlich hatte sich die Bundesverwaltung jedoch durch ressortübergreifende Rahmenverträge meist mehrjährig an einzelne Beratungsunternehmen gebunden. Der Bundesrechnungshof bewertet die mehrheitlich langfristigen Verträge mit externen Beratern auch vor dem Hintergrund kritisch, dass die Verwaltung als unverzichtbar erkannte Beratungsaufgaben grundsätzlich mit eigenem Personal zu leisten hat.

Die Bundesregierung hat sich nicht zu den Feststellungen des Bundesrechnungshofes geäußert. (Tz. 4.3)

0.9
Die Bundesverwaltung wird in ihrer neutralen Aufgabenwahrnehmung auch dadurch unterstützt, dass sie Aufträge an externe Berater im vorgeschriebenen wettbewerblichen Verfahren vergibt. Die Bundesregierung lehnte es bislang stets ab, die Vergabearten in den Beraterberichten anzugeben. Dadurch blieb offen, inwieweit jeweils ein solcher Wettbewerb hergestellt war. Der Bundesrechnungshof wies die Bundesregierung noch einmal darauf hin, dass Vergaben mit eingeschränktem Wettbewerb besonders hohe Risiken für unwirtschaftliche Ausgaben mit sich bringen und sogar Korruption und Kartellbildung begünstigen können. Er sprach sich wiederholt dafür aus, die Vergabearten in den Beraterberichten zu benennen.

Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme mitgeteilt, dass sie auch weiterhin nicht bereit sei, die Vergabearten in den Beraterberichten zu nennen, da sich hierdurch kein zusätzlicher Erkenntnisgewinn ergebe. Einen möglichen Informationsbedarf von Abgeordneten sehe sie nur in Einzelfällen; ggf. könne dieser bei den Berichterstattergesprächen erörtert werden.

Im Gegensatz zur Bundesregierung sieht der Bundesrechnungshof erhebliche Vorteile darin, wenn die Vergabearten in den Beraterberichten nachgewiesen würden. Dadurch könnten risikobehaftete Vergaben externer Beratungsleistungen ohne Wettbewerb identifiziert und gezielt in Verbindung mit weiteren Indikatoren für Risiken (z. B. Vertragslaufzeiten) hinterfragt werden. (Tz. 4.4)

0.10
Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes nahm die Bundesregierung in den letzten Jahren verstärkt externe Beratungsleistungen auf der Grundlage von ressortübergreifenden langfristigen Rahmenverträgen in Anspruch. Diese weisen zwar einerseits wirtschaftliche und verfahrensmäßige Vorteile auf, leisten andererseits aber auch Abhängigkeiten und Konzentrationen auf wenige Unternehmen Vorschub. Der Bundesrechnungshof hat der Bundesregierung empfohlen, den Einsatz solcher Rahmenverträge unter diesem Gesichtspunkt kritisch zu überdenken. Sofern sie meint, auf deren Nutzung nicht verzichten zu können, sollte sie die damit verbundenen Nachteile (z. B. langjährige Einschränkungen des Wettbewerbs, erhöhte Gefahr von Abhängigkeiten, unerwünschten Einflussnahmen und Interessenkollisionen) soweit wie möglich (z. B. durch klar abgegrenzte Tätigkeitsbeschreibungen der externen Berater, systematische Kontrollmechanismen, erhöhte Transparenzanforderungen an die Einsätze) kompensieren.

Die Bundesregierung hat sich nicht zu den Feststellungen des Bundesrechnungshofes geäußert. (Tz. 5)

0.11
Externe Berater mögen für die Bundesverwaltung in Einzelfällen unverzichtbar sein, um insbesondere neuartige und komplexe Aufgaben bei sich schnell und stark ändernden Rahmenbedingungen bewältigen zu können. Als ertragsorientierte Wirtschaftsunternehmen verfolgen sie aber auch Ziele, die im Widerspruch zu den am Gemeinwohl orientierten Interessen des Bundes stehen können. Dies mag sowohl direkt (z. B. bei Vertragserweiterungen) als auch indirekt eine Rolle spielen, insbesondere, wenn andere Kunden der externen Beratungsunternehmen aus den von der Verwaltung umgesetzten Beratungsergebnissen geschäftliche Vorteile ziehen können. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass der Bund als starker Nachfrager für private Marktteilnehmer sehr bedeutsam ist. (Tz. 6)

0.12
Der Bundesrechnungshof hat die Bundesregierung im Wesentlichen aufgefordert, ihre bisherigen Regelungen zur Berichterstattung der aktuellen Praxis bei Beratungsleistungen anzupassen. Weiterhin sollte sie die Schwerpunkte der externen Beratungstätigkeit, die Auftragnehmer und die Vergabearten in den Beraterberichten offenlegen und die vorhandenen Konstellationen des Beratereinsatzes in der Bundesverwaltung der parlamentarischen Kontrolle leichter zugänglich machen.

Der Bundesrechnungshof hat von der Bundesregierung zudem gefordert, die Einbindung externer Berater in Kernaufgaben der Verwaltung, zu denen insbesondere auch Strategie -, Prozess - und Organisationsgestaltungen gehören, auf begründete Ausnahmen zu beschränken. Einen etwaigen dauerhaft bestehenden Beratungsbedarf sollte sie möglichst mit eigenem Personal decken.

Darüber hinaus sollte die Bundesregierung bestimmte Konstellationen bei der Inanspruchnahme externer Beratungsleistungen wie die Konzentration von Beratungsaufträgen auf einen bestimmten Unternehmenskreis, langfristige vertragliche Abhängigkeiten sowie Auftragsvergaben mit eingeschränktem Wettbewerb so weit möglich vermeiden. (Tz. 7)

0.13
Die Bundesregierung widerspricht den Feststellungen des Bundesrechnungshofes nicht. Sie macht aber deutlich, dass die Beraterberichte aus ihrer Sicht dem Deutschen Bundestag lediglich einen haushaltsspezifischen Überblick über die Zahlungen aus dem Bundeshaushalt für die Inanspruchnahme externer Beratungsleistungen geben sollen. Diesem Anspruch habe sie bereits dadurch genüge getan, dass sie ihre Berichterstattung fortentwickelt und dabei auch Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aufgegriffen habe. Im Unterschied zum Bundesrechnungshof sieht sie deshalb nur einen sehr geringen Handlungsbedarf. Zudem verweist sie darauf, dass der Haushaltsausschuss ihre Beraterberichte stets ohne Debatte zur Kenntnis nahm.

Obwohl die Bundesregierung die ihr im Entwurf des Berichts des Bundesrechnungshofes mitgeteilten Sachverhalte und daraus abgeleiteten Handlungsempfehlungen für die Erstellung des Beraterberichts 2015 an den Haushaltsausschuss hätte nutzen können, hat sie davon abgesehen. (Tz. 8)

0.14
Der Bundesrechnungshof kommt zu dem Ergebnis, dass die Bundesregierung ihr erklärtes Ziel, dem Haushaltsausschuss mit ihren Beraterberichten einen haushaltsspezifischen Überblick über die von der Bundesverwaltung geleisteten Zahlungen an externe Berater zu verschaffen, nicht erreicht hat. Seine Prüfung hat stattdessen gezeigt, dass die Ausgaben der Bundesregierung für externe Beraterleistungen im Haushaltsjahr 2013 mindestens doppelt so hoch waren wie im einschlägigen Beraterbericht angegeben. Auch die übrigen Daten dieses Beraterberichts waren nur eingeschränkt brauchbar, weil es die Bundesregierung versäumt hatte, die Standards zur Erfassung den aktuellen Entwicklungen anzupassen.

Der Bundesrechnungshof erkennt zwar an, dass die Bundesregierung im Beraterbericht 2013 seiner Empfehlung nachkam, Ausgaben- und Fallzahlenentwicklungen sowie Vertragslaufzeiten darzustellen. Den weiteren Empfehlungen ist sie jedoch nicht nachgekommen.

Die aktuellen Prüfungsfeststellungen des Bundesrechnungshofes belegen, dass die bestehenden Strukturen im Beraterwesen potentiell geeignet sind, die Integrität der Bundesverwaltung zu gefährden. Wegen Mängeln in der Berichterstattung ist es derzeit aber kaum möglich, die Einsätze externer Berater umfassend zu bewerten. So konnte auch der Bundesrechnungshof die in seinem Bericht dargelegten Defizite nur feststellen, indem er die zahlreichen Beratungsverträge einzeln prüfte. Der Einwand der Bundesregierung, der Haushaltsausschuss habe die Beraterberichte bislang nie beanstandet, greift deshalb zu kurz. (Tz. 9)

[1]
Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Abs. 2 BHO über die Transparenz beim Einsatz externer Berater, Gz.: I 5 – 2011 – 0622 vom 6. August 2013. Der Haushaltsausschuss nahm den Bericht des Bundesrechnungshofes in seiner Sitzung am 2. September 2013 zur Kenntnis (HHA – Drs. 17/6140).

[2]
Z. B. Kleine Anfrage vom 7. März 2016 BT – Drs. 18/7818 dazu: Antwort der Bundesregierung vom 24. März 2016 BT – Drs. 18/7987.

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