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2017 Bericht - Vertikale Verteilung des Umsatzsteueraufkommens nach § 1 Finanzausgleichsgesetz (FAG)

10.02.2017

0 Zusammenfassung
0.1
Gegenstand dieses Berichts ist die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens nach § 1 Finanzausgleichsgesetz (FAG) 1 zwischen Bund und Ländern. Ein Schwerpunkt der Prüfung lag auf der Finanzierung durch Festbeträge bei der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens nach § 1 Satz 5 FAG.

Die Regelungen des FAG treten mit Ablauf des 31. Dezember 2019 außer Kraft. Damit ist für die Zeit ab 2020 eine Neuregelung erforderlich. Diese wurde am 14. Oktober 2016 in ihren Grundzügen von den Regierungschefinnen und Regierungschefs von Bund und Ländern vereinbart und durch zwei Gesetzentwürfe umgesetzt. Danach ist im vertikalen Finanzausgleich u. a. weiterhin eine Veränderung der Anteile von Bund und Ländern am Umsatzsteueraufkommen durch einen Festbetrag vorgesehen.

Im vorliegenden Bericht stellt der Bundesrechnungshof wesentliche Aspekte und Problemfelder bei der Anwendung des derzeit geltenden und bis 2019 gültigen § 1 FAG dar, insbesondere vor dem Hintergrund seiner bisher kritischen Einschätzung der auch nach den o. a. Bundländer-Beschlüssen weiterhin bestehenden umfänglichen finanziellen Verflechtungen zwischen Bund und Ländern. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme.

0.2
Das FAG regelt die Festsetzung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer nach Artikel 106 Absatz 3 Grundgesetz (GG) auf der ersten Stufe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs (primärer vertikaler Finanzausgleich). Es hat dabei den finanzwirtschaftlichen Verhältnissen in Bund und Ländern Rechnung zu tragen. Seine Regelungen müssen den Erfordernissen der Normenklarheit und Normenverständlichkeit genügen. (Tzn. 1 und 2)

0.3
Bei der Berechnung der jährlichen Umsatzsteueranteile nach § 1 FAG werden der Bundesanteil von 50,5 % und der Länderanteil von 49,5 % um einen Festbetrag gemindert bzw. erhöht. Für das Jahr 2016 wurde der Bundesanteil am Umsatzsteueraufkommen im Ergebnis um 7,4 Mrd. Euro gemindert und fällt damit unter 50 %. Der Betrag setzt sich aus Teilbeträgen zusammen, die aus mittlerweile 13 Gesetzesänderungen folgen. Aus § 1 FAG ist diese Verteilung nicht erkennbar.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes stellt die Finanzierung über einen sich häufig ändernden Festbetrag bei der Umsatzsteuer ein für Parlament und Öffentlichkeit weitgehend intransparentes Verfahren dar. Es besteht zudem die Gefahr, dass diese „Stellschraube“ im Bundländer-Verhältnis genutzt wird, um anderweitige Ziele – wie etwa die Zustimmung der Länder zu Reformansätzen des Bundes auf unterschiedlichen politischen Feldern außerhalb des FAG – zu erreichen.

Finanziert der Bund Maßnahmen durch den Verzicht auf Umsatzsteueranteile, kann er nicht wirksam kontrollieren, ob die Mittel zweckentsprechend eingesetzt werden. Im Bundeshaushalt werden bislang weder die Maßnahme noch die damit verbundenen Mindereinnahmen ausgewiesen. Der in Artikel 104 a Abs. 1 GG festgelegte verfassungsrechtliche Grundsatz, dass die Ausgabenlast der Aufgabenlast folgt (Konnexitätsprinzip), wird nicht gewahrt. Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, bei der Ausgestaltung des vertikalen Finanzausgleichs stärker darauf zu achten, dass jede föderale Ebene langfristig in der Lage sein muss, ihre Aufgaben ohne finanzielle Sonderhilfen der jeweils anderen Ebene zu erfüllen. Auf Steuerverteilungsmaßnahmen für bestimmte Aufgabenzwecke sollte nur ausnahmsweise zurückgegriffen werden. Soweit die Bundesregierung auch künftig an einer Finanzierung über die Abgabe von Umsatzsteueranteilen festhält, sollte diese Verteilung im Haushaltsplan transparent dargestellt werden.

Das BMF ist der Auffassung, dass im Ergebnis kein intransparentes Verfahren vorliege. Daher sieht es keinen Anlass für eine Darstellung im Haushaltsplan, in welchem Umfang der Bund auf Umsatzsteueranteile zu seinen Lasten verzichtet.

Der Bundesrechnungshof hält es demgegenüber weiterhin für notwendig, Parlament und Öffentlichkeit in einer nachvollziehbaren Weise darüber zu informieren, in welchem Umfang der Bund Umsatzsteueranteile abgibt. Er verweist in diesem Zusammenhang auf eine entsprechende Informationsbitte des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages. Damit würde im Ergebnis auch der Empfehlung des Bundesrechnungshofes entsprochen. (Tzn. 3.1 und 3.2)

0.4
Ein weiterer wesentlicher Bestandteil des § 1 FAG ist der steuerliche Familienleistungsausgleich. Bei der Kindergelderhöhung im Jahr 2015 lehnte der Bund erstmals erfolgreich eine von den Ländern geforderte Anpassung der Umsatzsteuerverteilung ab. Er kam zu dem Ergebnis, dass die Länder seit dem Jahr 2012 bereits eine Überkompensation erhalten, die im Finanzplanungszeitraum 2015 bis 2019 insgesamt 8,4 Mrd. Euro betragen wird.

Gesetzliche Anpassungen des Umsatzsteueranteils der Länder an aktuelle Entwicklungen sollten das Ziel haben, die ursprüngliche Lastentragung von 74 % (Bund) zu 26 % (Länder) zu gewährleisten. Um dies zu erreichen empfiehlt der Bundesrechnungshof, sich auf eine möglichst objektive und nachvollziehbare Ermittlungsmethode zu einigen und Überkompensationen zu vermeiden. (Tz. 3.3)

[1] Finanzausgleichsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I Seite 3955, 3956), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 1. Dezember 2016 (BGBl. I Seite 2755) geändert worden ist.

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