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2007 Bericht - Verbesserungspotenziale bei der Umsetzung von IT-Großprojekten

03.09.2007

0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof hat in den letzten Jahren zahlreiche IT-Projekte der Bundesverwaltung geprüft; dabei sind grundsätzliche Probleme bei Projekten der Softwareerstellung deutlich geworden. Dieser Bericht fasst die wichtigsten Erkenntnisse zusammen und leitet Empfehlungen daraus ab:

0.1
IT-Projekte wurden mangels Planungswissen und -methodik oft nicht sorgfältig vorbereitet; so war oft der Zeitbedarf für Konzepterstellung und für Beschaffungen externer Leistungen zu knapp veranschlagt. Häufig fehlten Risikobeurteilungen, Alternativbetrachtungen und selbst nur grob festgelegte Projektmeilensteine.

Bereits bei der Vorbereitung sollte ein projektübergreifendes Vorgehensmodell für IT-Projekte berücksichtigt werden, in dem der Zeitbedarf für das Fachkonzept eher großzügig veranschlagt wird. Eine sorgfältige Ermittlung des Umfangs externer Unterstützung in der Planungs- und Erstellungsphase sollte Kapazität und Know-how eigenen Personals einbeziehen. Große Vorhaben sollten in möglichst separat abzuarbeitende und nutzbare Blöcke aufgeteilt und mit einer aktuellen Meilensteinplanung verknüpft werden. (Tz. 2)

0.2
Projektleitern und -beteiligten der Behörde fehlte teilweise Projekterfahrung; Projektwissen wurde bisweilen nicht rechtzeitig vermittelt. In vielen Fällen wurden wichtige Projektaufgaben von gleichzeitig wahrzunehmenden Linienfunktionen der Beschäftigten überlagert.

Das Know-how für die Projektarbeit sollte rechtzeitig vermittelt werden. Projektund Linienaufgaben von Beschäftigten sollten vor Projektstart klar priorisiert werden, um ausreichend Zeit für die Projektkoordinierung und -steuerung als auch für die Durchführung der Projektaufgaben selbst sicherzustellen. (Tz. 3.1)

0.3
Mit der Erstellung von Fachkonzepten und der zugehörigen Ausschreibung mussten oftmals Externe beauftragt werden. Da Behörden die fachlichen Anforderungen an das IT-System nicht selbst oder unzureichend spezifiziert hatten, konnten sie auch die Qualität der vom Auftragnehmer erstellten Dokumente und Softwareprodukte nicht sichern.

Die Fachseite sollte frühzeitig eingebunden werden und an den IT-Projekten kontinuierlich mitwirken. Den Beschäftigten sollte Kompetenz in den Softwareentwicklungsmethoden durch geeignete Maßnahmen, z. B. durch Schulung oder Transfer externen Know-hows, insoweit vermittelt werden, dass Fachkonzepte mit eigenem Personal erstellt oder ausgeschrieben werden können. (Tz. 3.2)

0.4
Projektziele waren in vielen Fällen nicht gesetzt, unpräzise oder unrealistisch; Maßstäbe für die Zielerreichung fehlten.

In der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung für IT-Projekte sollten auch nicht-monetäre Nutzenkomponenten in einem Zielsystem soweit präzisiert und quantifiziert werden, dass sie mess- und überprüfbar sind. (Tz. 4.1)

0.5
Projektmanagementdefizite waren häufig nicht nur ursächlich für unrealistische Planungen und nicht sachgerechte Vorgehensweisen, sondern auch für Fehler in der Festlegung von Kompetenzen und Verantwortlichkeiten und für unzureichende Koordinierung und Steuerung internen und externen Personals.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, das V-Modell XT für IT-Systemerstellungsprojekte projektspezifisch zugeschnitten einzusetzen. Es enthält klare Vorgaben für erforderliche Rollen, aufeinander abzustimmende Verfahrensschritte und eine Projektdokumentation, die dem Umfang und der Bedeutung des IT-Vorhabens angemessen ist. (Tz. 4.2)

0.6
Unzureichendes Risikomanagement und Projektcontrolling trugen oft zu ungünstigen IT-Projektverläufen bei, weil Risiken und beträchtliche Kostensteigerungen infolge falsch geschätzter Aufwände zu spät erkannt wurden.

Mit einem an Projektzielen ausgerichteten Projektcontrolling lassen sich wesentliche Kenngrößen für den Projekterfolg messen und überwachen, Projektrisiken frühzeitig identifizieren und im Bedarfsfall rechtzeitig Gegenmaßnahmen ergreifen. Die Aufwandsschätzung sollte laufend überprüft und die Planung zeitnah überarbeitet werden. (Tz. 4.3)

0.7
Externe Unternehmen wurden häufig lediglich auf der Grundlage von Mindestanforderungen oder Grobkonzepten mit der Systemerstellung beauftragt.

Inhalt und Umfang der zu erbringenden Leistung sollten zunächst in einem Fachkonzept eindeutig und erschöpfend beschrieben werden; auf dieser Grundlage kann sie anschließend ausgeschrieben werden. Ist die Behörde hierzu nicht selbst in der Lage, kann sie in einem gesondert auszuschreibenden Projekt ein ITberatungsunternehmen beauftragen.

Die Leistungsbeschreibung des IT-Systems ist auf möglichst geringe Komplexität zu überprüfen. Gegebenenfalls sollten weitere Ausbaustufen des Systems in Folgeprojekten abgearbeitet werden. (Tz. 5.1)

0.8
Für die Planung und Erstellung der IT-Systeme wurden überwiegend Dienstleistungsverträge abgeschlossen; Leistungsumfang, -dauer und -vergütung wurden oftmals erst in späteren Einzelaufträgen konkretisiert.

Für die IT-Systemerstellung sollte ein Vertrag mit werkvertraglichen Vereinbarungen auf der Grundlage der Besonderen Vertragsbedingungen für die Beschaffung von DV-Leistungen (BVB) abgeschlossen werden. Als Werkbeschreibung sollte ein fachliches Feinkonzept dienen, das auch Grundlage für die spätere Abnahme der Leistung durch den Auftraggeber sein sollte. (Tz. 5.2)

0.9
Weil Behörden oft nicht hinreichend genau die vertraglichen Spezifikationen festlegen konnten, vergaben sie die IT-Systemerstellung in einem Verhandlungsverfahren.

Die Systemerstellung sollte mit einem Fachkonzept als konstruktiver Leistungsbeschreibung im Offenen, bei Vorliegen der vergaberechtlichen Voraussetzungen auch im Nicht Offenen Verfahren vergeben werden. Auf dieser Basis können Externe unterschiedliche Lösungen anbieten. (Tz. 5.3)

0.10
Zu viele Änderungsforderungen als Folge unvollständiger Leistungsbeschreibungen erschwerten und verteuerten oft Projekte. Mangels einschlägiger Erfahrungen konnte Behördenpersonal nicht überprüfen, ob der vom Auftragnehmer geschätzte Aufwand für Änderungsforderungen gerechtfertigt war.

Ein strukturiertes und verbindliches Change-Request-Verfahren verbessert den Überblick über und die Steuerung von Änderungsforderungen; neue Anforderungen sollten abhängig von ihrem Beitrag zum Projekterfolg und ihrer Wirtschaftlichkeit priorisiert und der Arbeitsaufwand hierfür sollte geschätzt werden. Im laufenden Projekt sollten Änderungsforderungen nur noch in unabweisbaren Fällen, z. B. bei Änderung von Gesetzesnormen, berücksichtigt, ansonsten gesammelt und in späteren Releases umgesetzt werden. (Tz. 6)

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