Prüfungsergebnisse

2019 Bericht - Information über die Entwicklung des Einzelplans 60 (Allgemeine Finanzverwaltung) für die Beratungen zum Bundeshaushalt 2020

23.10.2019

Zusammenfassung
Langfassung (pdf)0.1
Der Einzelplan 60 „Allgemeine Finanzverwaltung“ unterscheidet sich wesentlich von den anderen Einzelplänen. In ihm sind vor allem die Einnahmen und Ausgaben des Bundes veranschlagt, die keinen besonderen Bezug zu einem Ressortbereich haben oder übergreifende Aspekte aufweisen (vgl. Nummer 2). Zudem enthält er die Wirtschaftspläne einiger Sondervermögen.

0.2
Die im Kapitel 6001 veranschlagten Steuereinnahmen bilden den Schwerpunkt des Einzelplans. Nach dem Haushaltsentwurf (HHE) 2020 einschließlich seiner von der Bundesregierung am 2. Oktober 2019 beschlossenen Ergänzung sollen sie 327,8 Mrd. Euro betragen (vgl. Nummer 2.1). Gegenüber dem Soll 2019 ist dies ein Plus von 2,3 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1). Die Titelansätze sind bereits um die finanziellen Auswirkungen von steuerlichen Vergünstigungen gemindert (vgl. Nummer 3.1.1).

Der Bundesrechnungshof stellt bei seinen Prüfungen immer wieder Vollzugsmängel bei der Anwendung der Steuergesetze fest. Damit die Einnahmebasis bei den wichtigen Gemeinschaftsteuern gesichert bleibt, besteht nach seiner Auffassung dringender Handlungsbedarf u. a.

  • bei der Umsatzbesteuerung von Internetgeschäften ausländischer Anbieter,
  • bei der Anpassung des nationalen Umsatzsteuerrechts an das Unionsrecht,
  • bei der Festsetzung von Hinterziehungszinsen für hinterzogene Einkommensteuervorauszahlungen sowie
  • bei der Erstattung von Kapitalertragsteuern im Zusammenhang mit Gewinnausschüttungen von Investmentfonds (vgl. Nummer 3.1.3).

 

Ferner enthält das Kapitel 6001 Steuerzuweisungen, die als Negativtitel ausgewiesen werden. Diese Negativabsetzungen erreichen mit -62,0 Mrd. Euro (Soll 2019: -57,5 Mrd. Euro) ein erhebliches Volumen. Hierunter fallen vor allem die Abführungen an die Europäische Union, die Bundesergänzungszuweisungen, die Regionalisierungsmittel sowie der Ausgleich für die Kfz-Steuer (vgl. Tabelle 3).

0.3
Mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Rückführung des Solidaritätszuschlags setzt die Bundesregierung die Vereinbarung aus dem Koalitionsvertrag um. Diese sieht vor, den Solidaritätszuschlag im Jahr 2020 unverändert zu lassen und erst ab dem Jahr 2021 teilweise abzuschaffen. Die eintretenden Entlastungen führen in den Jahren 2021 bis 2023 zu Mindereinnahmen von insgesamt 32,8 Mrd. Euro. Hierfür ist in der Finanzplanung durch Globale Mindereinnahmen Vorsorge getroffen. Weitere Abbauschritte sieht der Gesetzentwurf nicht vor, d. h. etwa die Hälfte des Steueraufkommens soll ohne zeitliche Befristung weiter erhoben werden. Auf die vom Präsidenten des Bundesrechnungshofes in seiner Funktion als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung im Gutachten vom 4. Juni 2019 aufgezeigten rechtlichen und haushaltsmäßigen Risiken geht die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf nicht ein. Sollte die Erhebung des Solidaritätszuschlags für die Veranlagungszeiträume ab dem Jahr 2020 für verfassungswidrig erklärt werden, wären die damit verbundenen haushaltsmäßigen Belastungen beachtlich (vgl. Nummer 3.1.5).

0.4
Im HHE 2020 ist eine Globale Minderausgabe von -3,7 Mrd. Euro ausgewiesen. Dies entspricht fast 1 % der Gesamtausgaben des Bundeshaushalts. Insgesamt enthält der HHE 2020 Globale Minderausgaben von -5,1 Mrd. Euro. Globale Minderausgaben sind Ausdruck einer unvollständigen Haushaltsplanung. Überdies schöpft der Haushaltsgesetzgeber mit der Bewilligung derartiger Globaler Minderausgaben sein Budgetrecht nicht vollständig aus (vgl. Nummer 2.4).

0.5
Für den Energie- und Klimafonds (EKF) ist eine Zuweisung aus dem Bundeshaushalt von lediglich 191,2 Mio. Euro vorgesehen. Der Wirtschaftsplan des EKF weist neben Einnahmen aus Zertifikatserlösen eine Entnahme aus der EKF-Rücklage von 6,0 Mrd. Euro aus. Hiermit sollen die von der Bundesregierung beschlossenen klimapolitischen Maßnahmen im Wesentlichen finanziert werden. Da die Rücklage nicht werthaltig ist, erfordern die hieraus zu finanzierenden Ausgaben entsprechende Kreditaufnahmen. Gleichzeitig sieht der Wirtschaftsplan vor, der Rücklage einen Betrag von 2,2 Mrd. Euro zuzuführen. Dies ist ein Indiz dafür, dass es für das Jahr 2020 einer Zuweisung aus dem Bundeshaushalt nicht bedarf (vgl. Nummer 4.1).

Die vom Bundesrechnungshof mehrfach empfohlene Rückverlagerung der vom EKF finanzierten Aufgaben in die hierfür zuständigen Einzelpläne wurde bislang nicht angegangen. Nicht zuletzt mit Blick auf die zusätzlichen klimapolitischen Maßnahmen würde dies auch die parlamentarische Beratung sowie die Kontrolle zu diesem zentralen Maßnahmenbereich erleichtern (vgl. Nummer 4.1).

0.6
Die bis zum Ende des Haushaltsjahres 2018 auf 35,2 Mrd. Euro angewachsene Asyl-Rücklage soll schrittweise abgebaut und bis zum Jahr 2022 verbraucht sein. Der HHE 2020 sieht für den Haushaltsausgleich eine Rücklageentnahme von 9,2 Mrd. Euro vor. Der Rückgriff auf diese Rücklage trägt wesentlich dazu bei, dass die sogenannte schwarze Null nach den Planungen der Bundesregierung gehalten werden kann (vgl. Nummer 3.4).

0.7
Das von der Bundesregierung verfolgte Ziel, für den gesamten Finanzplanungszeitraum ausgeglichene Haushalte ohne Neuverschuldung vorzulegen, ist zunehmend risikobehaftet. In diesem Kontext sind insbesondere zu nennen:

  • Verlangsamung des Anstiegs der Steuereinnahmen;
  • nicht ausreichend getroffene Vorsorge für den Fall, dass die vorgesehene Erhebung des Solidaritätszuschlags für die Veranlagungszeiträume ab dem Jahr 2020 für verfassungswidrig erklärt werden sollte (vgl. Nummer 3.1.5);
  • Mehrbelastungen für den Bundeshaushalt im Rahmen des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021 bis 2027 der Europäischen Union; hierzu gehört auch die Unvorhersehbarkeit der finanziellen Auswirkungen eines ungeregelten Brexits (vgl. Nummer 3.3);
  • mittelfristig drohende Lücken bei der Finanzierung des „DigitalPakt Schule“ (Nummer 2.6);
  • mögliche Finanzierungsdefizite beim EKF für den Fall, dass sich die Einnahmeerwartungen aus der CO2-Bepreisung nicht realisieren lassen.


Angesichts schwieriger werdender finanzpolitischer Rahmenbedingungen und den sich abzeichnenden neuen Herausforderungen empfiehlt der Bundesrechnungshof dringend, die vorhandenen Einnahmequellen vollumfänglich auszuschöpfen. Eine weitere Verbesserung beim Vollzug der Steuergesetze sowie eine konsequente Schließung von Besteuerungslücken wären hierfür geeignete Maßnahmen.

Auch die vom Bundesrechnungshof bereits mehrfach unterbreitete Empfehlung, bestehende Steuersubventionen und sonstige steuerliche Sonderregelungen im Hinblick auf ihre Wirksamkeit und ihren Fortbestand einer kritischen Bestandsaufnahme zu unterziehen, könnte einen signifikanten Beitrag leisten, die bestehenden Haushaltsrisiken abzumildern.

0.8
Der Entwurf des Berichts wurde zur Abstimmung der verwendeten Haushaltszahlen dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) übermittelt. Hinsichtlich der getroffenen Bewertungen sieht das BMF keinen Anlass, die in diesem Bericht enthaltenen finanzwirtschaftlich relevanten Hinweise und Empfehlungen insbesondere zu den Sondervermögen, zur Asyl-Rücklage, zum schnelleren Abbau des Solidaritätszuschlags sowie zu einer Verringerung der Globalen Minderausgabe aufzugreifen.

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