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2003 BWV - Gutachten - Wirtschaftlichkeit der Vergabe an Billigstbieter im Bereich des Bundesfernstraßenbaus und der Bundeshochbauten

BWV-Gutachten vom 18.06.2003
18.06.2003

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Auf eine Bitte des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages hat der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung aufbauend auf Prüfungserkenntnissen des Bundesrechnungshofes die Vergabepraxis der öffentlichen Hand bei Baumaßnahmen des Bundes untersucht. Im Brennpunkt der Prüfungsbitte standen die Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebotes, insbesondere die Vergabe an so genannte Billigstbieter und deren Folgen für den Bund.

Der Bundesbeauftragte kommt zu folgendem Ergebnis:

Bei Baumaßnahmen des Bundes vergab die Verwaltung in der weit überwiegenden Zahl aller Vergaben (etwa 95 %) den Auftrag an das preisgünstigste Angebot. Bei Aufträgen mit einem Auftragswert von mehr als 2,5 Mio. EUR trifft dies nicht mehr zu - hier vergab die Verwaltung nur etwa zu einem Drittel an den Mindestbietenden.

Der Bundesrechnungshof hat in einzelnen Prüfungen bei mangelhaften Planungen, bei fehlerhaften Ausschreibungsunterlagen und bei Spekulationsangeboten aufgezeigt, dass zum Teil der Zuschlag auf unterlegene Bieter die wirtschaftliche Alternative und damit richtige Entscheidung gewesen wäre. Aus den Prüfungserkenntnissen ist jedoch nicht abzuleiten, dass eine grundsätzliche Vergabe an den Zweitbietenden oder andere nachrangige Bieter wirtschaftliche Vorteile böte. Entscheidend für eine wirtschaftliche Vergabe ist vielmehr die Qualität der Leistungsbeschreibung bzw. des Leistungsverzeichnisses, die Qualität der Angebote sowie deren ordnungsgemäße Wertung im Vergabeverfahren.

Die Vorschriften der Vergabe- und Vertragsordnung (VOB) und die ergänzenden Regelungen in den Vergabehandbüchern sind grundsätzlich geeignet, eine ordnungsgemäße Vergabe unter Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten. Der öffentliche Auftraggeber hat damit die höchste Sicherheit, nach den einzelnen Wertungsstufen den Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot zu erteilen. Bei den festgestellten Mängeln handelt es sich nach Auffassung des Bundesbeauftragten überwiegend nicht um ein Problem fehlender Regelungen, sondern vielmehr um ein Problem mangelnder Berücksichtigung bestehender Bestimmungen der VOB und der Vergabehandbücher. Die richtige Anwendung von Vorschriften der VOB bereitet in der Praxis oft auch Schwierigkeiten, da die VOB den Entscheidungsträgern Ermessensspielräume gibt, über deren konkrete Ausübung Unsicherheiten bestehen.

Die Verwaltung kann nach Ansicht des Bundesbeauftragten insbesondere dadurch zu einer wirtschaftlichen Vergabe beitragen, dass sie

  • die Bauvorbereitung (Planung und Ausschreibung) sorgfältig durchführt,
  • auch durch Dritte erstellte Planungen und Ausschreibungen auf Plausibilität prüft,  den Bietern für die Angebotsbearbeitung ausreichend Zeit lässt,
  • die einzelnen Wertungsstufen korrekt durchführt und dabei
    • Auffälligkeiten in den Angeboten und späteren Nachträgen konsequent nachgeht,
    • bei der Prüfung und Wertung der Qualifikation der Bieter auch deren Nachunternehmer einbezieht, um das Risiko der Verwaltung beim Nachunternehmereinsatz zu begrenzen,
    • Nebenangebote oder Änderungsvorschläge, die nicht eindeutig und erschöpfend beschrieben sind, von der Wertung ausschließt,
  • auffällig niedrige Preise aufklärt und insbesondere Leistungspositionen mit vermengten Preisbestandteilen untersucht, um das Risiko der Verwaltung bei niedrigen Preisen zu begrenzen,
  • Vergabevermerke mit mehr Sorgfalt erstellt, da mangelhafte Vergabevermerke auch ungerechtfertigter Weise den Eindruck erwecken können, dass die Verwaltung die Wertung nicht ordnungsgemäß durchführt.

Der Bundesbeauftragte hält ergänzende Hinweise für die Verwaltung zur Identifikation von Spekulationsangeboten und Regelungen zur Begrenzung wirtschaftlicher Risiken derartiger Angebote im Auftragsfall für sinnvoll.


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