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2004 BWV - Gutachten - Neuordnung der Verwaltung im Bundesfernstraßenbau

BWV-Gutachten vom 11.10.2004
11.10.2004

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Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung sieht es als seine Aufgabe an, Anregungen zur Verbesserung von Organisationsstrukturen zu geben, wenn überkommene Verwaltungsstrukturen eine angemessene Aufgabenerfüllung nicht mehr sicherstellen.

Bei der Verwaltung der Bundesfernstraßen (Bundesautobahnen und Bundesstraßen), bei der die Länder im Auftrag des Bundes tätig werden, führt die seit 1949 bestehende grundgesetzliche Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern vermehrt zu Problemen. Der Bundesbeauftragte greift im vorliegenden Bericht die Frage einer optimierten Verwaltung der Bundesfernstraßen auf.

Art. 90 GG legt fest, dass die Bundesfernstraßen dem Fernverkehr dienen sollen. Fernverkehr ist nur der erhebliche Strecken überwindende Verkehr. Das Bundesfernstraßengesetz bestimmt, dass Bundesfernstraßen ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sein müssen. Allerdings ist dadurch nicht festgelegt, welche Dichte das Bundesfernstraßennetz aufweisen muss.

Die Bundesfernstraßen umfassten im Jahr 1950 Straßen mit einer Gesamtlänge von rund 26.400 km, im Jahr 2003 von rund 53.300 km. Während sich das Bundesautobahnnetz in diesem Zeitraum von 2.100 km auf 12.000 km fast versechsfachte, wuchs das Bundesstraßennetz im Vergleichszeitraum nur um rund 70 %. Dementsprechend übernehmen die Bundesautobahnen inzwischen weitgehend die Fernverkehrsfunktion, die das Bundesfernstraßennetz im Jahr 1950 erfüllte. Die Bundesstraßen haben heute in erster Linie eine regionale Verkehrsbedeutung.

Die praktizierte Abgrenzung der Bundesstraßen von den anderen Straßen – insbesondere die umfassende Aufstufung von Landesstraßen zu Bundesstraßen ab dem Jahr 1960 und die Widerstände der Länder bei der Abstufung von Bundesstraßen – legen nahe, dass es in erster Linie darum geht, welchen Anteil des überörtlichen Straßennetzes der Bund finanzieren soll.

Nach Auffassung des Bundesbeauftragten werden die beim Bau und der Verwaltung der Bundesfernstraßen auftretenden Probleme durch die besondere Struktur der Auftragsverwaltung ausgelöst oder verstärkt. Dabei belegen organisationstheoretische Erkenntnisse, dass derartige Problemursachen nicht nur in der öffentlichen Verwaltung, sondern bei vergleichbaren Auftragnehmer-/Auftraggeberverhältnissen immer zu erwarten sind.

Bund und Länder haben häufig unterschiedliche Interessen bei der Planung und dem Bau von Bundesfernstraßen. Da der Bund kein geeignetes Informations- und Kontrollsystem zur Wahrung seiner Interessen besitzt, die Länder jedoch häufig ihre eigenen Interessen verfolgen, werden die bei der Auftragsverwaltung auftretenden Probleme im Bundesfernstraßenbau besonders deutlich.

Ausgeweitete Informations- und Kontrollsysteme würden zu einer Zunahme der Bürokratisierung führen (mehr Personal, längere Verfahrenszeiten). Darüber hinaus können sie die Probleme nicht lösen, da die Ursachen nicht beseitigt werden.

Ein Modell zur Lösung der Problematik einer Auftragsverwaltung hat Österreich mit der Übertragung „nachrangiger“ Bundesstraßen auf die Länder bereits umgesetzt.

Der Bundesbeauftragte schlägt vor, dass sich der Bund auf die Zuständigkeit für die Bundesautobahnen mit eigener Verwaltung beschränkt. Seine Kompetenzen würden sich damit auf das Straßennetz beschränken, das insbesondere für die Fernverbindung mit dem europäischen Ausland und länderübergreifend von Bedeutung ist. Die Länder übernehmen Eigentum und Verwaltung der bisherigen Bundesstraßen und erhalten für die damit verbundenen Lasten einen Finanzausgleich, der die bisherigen Ausgaben des Bundes für die Bundesstraßen berücksichtigt. Diese Aufgabenzuordnung entspricht dem föderativen Geist des Grundgesetzes.

Die Abgrenzung zwischen Bundesautobahnen als Bundesaufgabe und Bundesstraßen als Landesaufgabe ist auch deshalb sinnvoll, weil eine sachgerechte Zuordnung zu den unterschiedlichen Straßenkategorien möglich wird. Bundesautobahnen sind eindeutig im Bundesfernstraßengesetz definiert, und es gelten besondere straßenverkehrsrechtliche Vorschriften.

Eine klare Zuordnung von Aufgabe, Verantwortung und Kompetenz würde zu einer Entbürokratisierung und zu einer Verbesserung der Transparenz sowie zu einer Effizienzsteigerung beim Einsatz der Finanzmittel führen.

Der Bund könnte Bundesautobahnen verstärkt unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten bauen, betreiben sowie unterhalten und damit vermehrt übergreifende verkehrspolitische Schwerpunkte setzen. Auch die Verantwortung der Länder für die Wirtschaftlichkeit des regionalen Verkehrs würde gestärkt.

Der Bund müsste zwar eine neue Bundesautobahnverwaltung aufbauen. Da die jetzt 16 Landesstraßenbauverwaltungen in gleichem Umfang von Aufgaben entlastet würden, erwartet der Bundesbeauftragte, dass die Aufgabenverlagerung gesamtwirtschaftlich zu Einsparungen führt. Das vorgeschlagene Modell ermöglicht neben der Reduzierung des Personalbestandes zügigere und straffere Planungen und einen höheren Nutzen durch Verkürzung oder Wegfall langwieriger Verfahrensabläufe. Darüber hinaus könnte eine neu aufzubauende Bundesautobahnverwaltung nach zeitgemäßen Verwaltungsstrukturen aufgebaut werden, die eine Entlastung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen von nichtministeriellen Aufgaben ermöglichen. Dabei ist auch ein weitgehender Einsatz Privater z. B. im Rahmen von Betreibermodellen oder im Betriebsdienst denkbar.

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